PRÓLOGO.
Desarrollo
Sustentable es la idea de que el progreso debe satisfacer las necesidades de quienes
viven hoy sin perjudicar a las generaciones que vendrán mañana. El
desarrollo trata acerca de este tipo de contrato social entre las personas, el
cual - cuando llega a ser captado por la ley - permite a todos los integrantes
de la sociedad cooperar y dividirse el trabajo de manera que el crecimiento se
vuelva sustentable. CAPÍTULO
1. LOS CINCO MISTERIOS DEL CAPITAL. Para
las cinco sextas partes de la humanidad, ésta no es la hora del mayor triunfo
del capitalismo sino la de su crisis. Para buena parte del mundo, el mercado que
occidente ensalzó luego de ganar la Guerra Fría ha sido suplantado
por la crueldad de los mercados, la desconfianza respecto del capitalismo circunscrito
a occidente podría resultar la receta para un desastre económico
y político. El
Japón sufre su más prolongado declive desde la Gran Depresión.
Los europeos occidentales votan por partidos que les prometen una "tercera
vía" de rechazo a lo que un best seller francés llama L'horrrreur
économique. Los
occidentales rara vez reconocen que la falla está en el remedio mismo y
culpan a la falta de espíritu empresarial o la poca vocación de
mercado de los pueblos del Tercer Mundo. La brecha entre occidente y el resto
del mundo es demasiado grande como para una mera explicación culturalista.
La gran valla que impide al resto del mundo beneficiarse del capitalismo es la
incapacidad de producir capital. El capital es la savia del sistema capitalista,
el cimiento del progreso, e irónicamente, es justo aquello que los países
pobres del mundo parecen no poder producir, no importa con cuánto afán
su gente practique todas las demás actividades que definen a una economía
capitalista. La
mayoría de los países pobres ya poseen los activos para hacer del
capitalismo un éxito. Pero se trata de una posesión defectuosa:
las casas de los pobres están construidas sobre lotes con derechos de propiedad
inadecuadamente definidos, sus empresas no están constituidas con obligaciones
claras y sus industrias se ocultan donde los financistas e inversionistas no pueden
verlas. En occidente, en cambio, toda parcela de tierra, toda construcción,
toda pieza de equipo o depósito de inventarios está representado
en un documento de propiedad que es el signo visible de un vasto proceso oculto
que conecta a tales recursos con el resto de la economía. Se trata de una
infraestructura legal oculta en las profundidades de sus sistemas de propiedad,
donde ser dueño de un activo no es sino el umbral de los efectos de la
propiedad. Fue
al universalizar la propiedad formal que occidente cruzó la línea
que conducía al éxito capitalista y este dejó de ser un club
privado para volverse una cultura popular, y transformar a los temidos banditti
de George Washington en los amados pioneros que la cultura norteamericana hoy
venera.
Son cinco los misterios del Capital:
- El Misterio de la Información
Ausente.
- El Misterio del Capital.
- El Misterio de la Lucidez Política.
- Las Lecciones no aprendidas en la historia de los Estados Unidos.
- El
Misterio del Fracaso Legal. CAPÍTULO
2. EL MISTERIO DE LA INFORMACIÓN AUSENTE. En
los países del Tercer Mundo, las reglas que rigen la propiedad varían
de barrio en barrio, o incluso de calle en calle. Lo que poseen no está
representado en forma tal que produzca valor adicional. Lo que uno realmente deja
atrás al ver hacia el Tercer Mundo es un mundo donde hay transacciones
legales y obligatorias sobre derechos de propiedad. A)
UNA REVOLUCIÓN SORPRESA.
Antes de 1950 gran parte de los países
del Tercer Mundo eran sociedades agrícolas cuya organización le
habría resultado familiar a un europeo del siglo XVIII. Las teorías
en boga sobre el "desarrollo" buscaban traer la modernidad al campo.
No estaba previsto que los campesinos llegaran a las ciudades en pos del siglo
XX. Los recién llegados encontraron un muro impenetrable de reglas que
los marginaban de las actividades sociales y económicas legalmente establecidas.
Era sumamente difícil para estos nuevos citadinos adquirir viviendas legales,
entrar a negocios formales o encontrar un empleo legal. B)
LOS OBSTÁCULOS DE LA LEGALIDAD.
Operar, según el texto de la
ley, un pequeño negocio en el Perú tomó seis horas diarias,
y finalmente se inscribió una empresa, 289 días más tarde.
Obtener autorización legal para construir una casa sobre tierra del Estado
tomó seis años y 11 meses, y exigió 207 pasos administrativos
en 52 oficinas gubernamentales. Obtener la titulación legal de ese lote
demandó 728 pasos. Esto explica por qué 4.7 millones de familias
egipcias han elegido construir sus viviendas ilegalmente. Si luego de haber construido
su casa, un poblador considera llegado el momento de volverse un ciudadano respetuoso
de la ley y decide formalizar sus derechos como propietario, se arriesga a que
se la demuelan, a pagar una exorbitante multa y a pasar hasta 10 años a
la sombra. C)
EL SECTOR SUBCAPITALIZADO.
En los sectores subcapitalizados del Tercer Mundo
y en los países que han dejado atrás el comunismo bullen el trabajo
duro y la inventiva. En 1993 la Cámara Mexicana de Comercio estimó
que había 150000 casetas de venta callejera en la capital, y unas 293000
más en otros 43 centros urbanos del país. Los quioscos de México
D.F. alineados sobre una calle, sin dejar espacios en las intersecciones, alcanzarían
más de 210 kilómetros de largo. En 1994 el INEGI estableció
el número de "microempresas" informales en todo el país
en 2.65 millones. Entre
1989 y 1994 la actividad en los países que fueron soviéticos pasó
de 12% a 37% de la producción total. En occidente la extralegalidad se
percibe como un tema marginal: mercados negros, pobreza, desempleo, o como un
mundo donde pululan maleantes, individuos siniestros que sólo podrían
interesar a la policía, a los antropólogos y a los misioneros. La
única disyuntiva real de los gobiernos de estos países es incorporar
esos recursos económicos a un marco legal ordenado y coherente, o seguir
viviendo en la anarquía. D)
¿CUÁNTO CAPITAL MUERTO?
Por casi todo el Tercer Mundo son demasiadas
las transacciones extralegales con documentos legales y han convertido en obsoletos
los archivos y los mapas oficiales. Por eso los recursos de la mayor parte de
las personas son invisibles en los financiero y lo comercial. E)
¿CUÁNTO VALE ESTE CAPITAL MUERTO?
En las Filipinas 57% de los
habitantes de la ciudad y 67% del campo ocupan viviendas que son capital muerto
. Estos
activos no sólo exceden largamente el valor de las propiedades del gobierno,
de las bolsas de valores locales y de la inversión directa extranjera:
además son muchas veces mayores que toda la ayuda concedida por las naciones
avanzadas y todos los préstamos extendidos por el Banco Mundial. En
estos países 85% de los lotes urbanos, y entre 40% y 53% de las parcelas
rurales, están bajo una forma de tenencia tal que los inhabilita para crear
capital. Calculamos que el valor de los inmuebles en posesión, más
no en propiedad legal, de los pobres de los países del Tercer Mundo y de
los que salen del comunismo suma no menos de US$ 9.3 millones de millones. F)
HECTÁREAS DE DIAMANTES.
Ellos no son el problema, son la solución.
En medio de sus propios barrios populares y barriadas hay, ya que no hectáreas
de diamantes, sí millones de millones de dólares, listos para ser
utilizados si sólo logramos desentrañar el misterio de cómo
estos activos pueden ser transformados en capital vivo.
CAPÍTULO
3. EL MISTERIO DEL CAPITAL.
En
los países en vías de desarrollo y en los que salen del comunismo
los activos sirven sobre todo para propósitos físicos inmediatos.
En cambio en occidente, esos mismos activos llevan además un vida paralela,
como capital externo al mundo físico. El capital muerto existe porque hemos
olvidado que convertir un activo físico en uno generador de capital - usar
la casa para prestarse el dinero que financiará una empresa, por ejemplo
- supone un proceso muy complejo. El capital resulta de descubrir y desencadenar
la energía potencial de millones de millones de ladrillos que los pobres
han acumulado en sus edificaciones. A)
CLAVES DEL PASADO (DE SMITH A MARX).
En latín medieval "capital"
parece haber significado cabeza de vacuno o de algún otro ganado. Así,
el término capital captura la dimensión física de los activos
y también su potencial como generadores de valor excedente. Los
grandes economistas clásicos como Adam Smith y Karl Marx consideraban al
capital el motor de la economía de mercado. El capital era visto como la
parte principal de todo lo económico, el factor preeminente, tal como aparece
en temas capitales, pena capital, o la capital de un país. Para Smith la
especialización económica - la división del trabajo y el
subsiguiente intercambio de productos de mercado - era la fuente del incremento
de la productividad y por tanto de la "riqueza de las naciones". Lo
que hacía posible tal especialización e intercambio era el capital,
definido por Smith como los activos acumulados para propósitos productivos.
Marx concordaba; para él, la riqueza que produce el capitalismo se funda
en una inmensa acumulación de mercancía. Smith insistía en
que con capital "la misma cantidad de industria produce una mayor cantidad
de trabajo". El
capital no es el stock de activos reunidos sino el potencial de estos activos
para desplegar una nueva producción. Jean Baptiste Say decía que
"el capital es por naturaleza siempre inmaterial puesto que no es la materia
lo que hace al capital sino el valor de aquella materia; el valor no tiene nada
de físico". Este significado esencial del capital se ha perdido para
la historia. Hoy, el capital se confunde con el dinero, que es sólo una
de sus muchas formas de viajar. Es un error asumir que el dinero es lo que finalmente
fija el capital. Como lo señaló Smith, el dinero es la "gran
rueda de circulación", pero no es el capital, pues el valor "no
puede consistir en aquellas piezas de metal". Buena
parte del misterio del capital se disipa apenas uno deja de pensar en "capital"
como sinónimo de "dinero ahorrado e invertido". Los países
del Tercer Mundo y los que salen del comunismo ya saben que inflar sus economías
con dinero no permite generar mucho capital. B)
LA ENERGÍA POTENCIAL DE LOS ACTIVOS.
Para el ingeniero, el desafío
consiste en cómo crear un proceso de conversión que fije el potencial
en una forma capaz de hacer trabajo adicional. El capital, como la energía,
es también un valor suspendido en un estado potencial. Para traerlo a la
vida debemos dejar de mirar a nuestros activos como lo que son, y empezar a pensar
en ellos como lo que podrían ser. No sabemos dónde encontrar el
proceso clave que convierta el potencial económico de una casa en capital.
Esto se debe a que ese proceso clave no fue deliberadamente establecido para crear
capital, sino con el propósito más sencillo de proteger la propiedad
inmueble. C)
EL PROCESO DE CONVERSIÓN OCULTO DE OCCIDENTE.
La propiedad formal proporciona
el proceso, las formas y las reglas que fijan activos en condiciones que nos permiten
realizarlos como capital activo. El sistema de propiedad formal es la planta hidroeléctrica
del capital. Es el lugar donde nace el capital. De
lo que carecen los pobres es de un fácil acceso a los mecanismos de propiedad
que les permita aprovechar legalmente el potencial económico de sus activos
para producir, afianzar o garantizar mayor valor en el mercado ampliado. Michel
Focault escribe que "para descubrir lo que nuestra sociedad entiende por
cordura, acaso debemos investigar lo que viene sucediendo en el campo de la locura.
Y lo que entendemos por legalidad, en el campo de la ilegalidad. Seis efectos
son esenciales para que los ciudadanos puedan generar capital. c.1)
Efecto n° 1: fijando el potencial económico de los activos.
El capital
nace de representar por escrito las cualidades económica y socialmente
más útiles acerca del activo, en oposición a los aspectos
visiblemente más saltantes del amigo mismo. Es aquí donde el valor
potencial es inicialmente descrito y registrado. Esto significa que una representación
de propiedad formal es algo distinto del activo mismo; no es una representación
de uno o más aspectos físicos de la casa, como lo sería una
fotografía, sino de nuestros conceptos acerca de la casa, es decir, las
cualidades económicas que los seres humanos atribuimos a la casa. Como
descubrió Aristóteles hace 23 siglos, lo que se puede hacer con
las cosas aumenta infinitamente cuando uno centra el pensamiento en su potencial.
c.2)
Efecto n° 2: integrando la información dispersa a un solo sistema.
Para
volver funcional el conocimiento, los países avanzados tuvieron que integrar
en un solo sistema todos los datos sueltos y aislados sobre la propiedad. El pluralismo
jurídico era el estándar en el continente europeo hasta que fue
redescubierta la ley romana en el siglo XIV y los gobiernos reunieron todas las
leyes vigentes en un único sistema coordinado. La integración permite
a los países desarrollados obtener descripciones de las cualidades económicas
y sociales de cualquier activo disponible sin tener que ver el activo mismo. c.3)
Efecto n°3: volviendo responsables a las personas.
La integración
de todos los sistemas de propiedad bajo una sola actividad formal hizo que la
legitimidad de los derechos de los dueños se desplazara del contexto regional
y político de las comunidades al contexto impersonal de la ley. Que los
dueños se liberaran de los restrictivos acuerdos legales hizo que todos
ellos pasaran a ser susceptibles de rendir cuentas a un sistema legal integrado.
Una vez dentro del sistema de propiedad formal, los propietarios perdieron el
anonimato. En verdad los sistemas de propiedad formal en occidente han sido una
bendición a medias. Si bien dieron a cientos de millones de ciudadanos
una ficha para entrar al juego capitalista, lo que daba sentido a la ficha era
que podía ser perdida. Mucho de su poder nace de la confiabilidad que crea,
de los límites que impone, de las reglas que genera, y de las sanciones
que puede aplicar. c.4)
Efecto n°4: volviendo fungibles los activos.
Uno de los efectos más
importantes del sistema de propiedad formal es transformar activos de menos a
más accesibles, para que puedan hacer trabajo adicional. Las reglas de
la propiedad formal exigen activos descritos y caracterizados de un modo que destaque
su singularidad y a la vez señale su parecido con otros activos, haciendo
así más obvias las combinaciones potenciales. Las representaciones
también pueden dividir activos sin tocarlos. También pueden servir
como sustitutos móviles de los activos físicos. Ello permite a empresarios
y propietarios simular situaciones hipotéticas para explorar otros usos
lucrativos de sus activos. Al proporcionar estándares, los sistemas de
propiedad formal occidentales han reducido sustantivamente los costos de transacción
en la movilización y el uso de activos. c.5)
Efecto n°5: personas en red.
Los sistemas de propiedad formal convirtieron
a los ciudadanos de occidente en una red de agentes comerciales individualmente
identificables y responsables. Esto reduce los riesgos de robo de servicios y
también la pérdida financiera por cobranza de cuentas a personas
difíciles de localizar, así como las pérdidas técnicas
por un cálculo incorrecto de las necesidades. Las edificaciones son siempre
las terminales de los servicios públicos. Lo que las transforma en terminales
responsables cuyos dueños pueden ser obligados a rendir cuentas es la propiedad
legal. El sistema de propiedad legal de un país avanzado ocupa el centro
de una compleja red de conexiones que faculta a los ciudadanos comunes para establecer
lazos con el gobierno y con el sector privado a fin de obtener bienes y servicios
adicionales. c.6)
Efecto n°6: protegiendo transacciones.
Una razón importante por
la cual los sistemas de propiedad formal de occidente funcionan como una red es
que todos los registros de propiedad son continuamente rastreados y protegidos,
mientras van cruzando el tiempo y el espacio. La seguridad se acentúa a
fin de hacer confiables las transacciones para facilitar que los activos de las
personas lleven una vida paralela como capital. D)
CAPITAL Y DINERO.
Un sistema legal de propiedad bien integrado hace en esencia
dos cosas: primero, reduce tremendamente los costos de informarse sobre las cualidades
económicas de los activos, gracias a que están representados de
manera que nuestros sentidos pueden captarlos rápido; y segundo, facilita
la capacidad de coincidir respecto a cómo usar los activos para aumentar
la producción e incrementar la división del trabajo. El
capital siempre ha estado en el misterio porque, como la energía, es un
concepto que sólo puede ser captado por la mente. La única manera
de "tocar" el capital es a través de un sistema de propiedad
que registre sus aspectos económicos sobre papel, los ancle a un lugar
y los asigne a un propietario específico. Para crear crédito y generar
inversión, la gente no grava los activos físicos mismos sino sus
representaciones de propiedad - las participaciones o los títulos registrados
- sometidas a reglas que puedan hacerse cumplir en todo el país. El dinero
no gana dinero. "El dinero nunca es creado ex nihilo desde el punto de vista
de la propiedad, la cual siempre debe existir antes de que el dinero pueda empezar
a existir. Si
el capitalismo tuviera una mente, estaría localizada en el sistema legal
de propiedad. Pero como casi todas las cosas de la mente, gran parte del "capitalismo"
hoy opera en el nivel subconsciente. Al pedir consejo los países en desarrollo,
se les recomendó imitar las condiciones de vida en el delta: moneda estable,
mercados abiertos y negocios privados, el objetivo de las llamadas "reformas
estructurales y de ajuste macroeconómico". Imitar el capitalismo a
la altura del delta importando franquicias de McDonald's o Blockbuster, no basta
para crear riqueza. Se necesita capital, y éste requiere un complejo y
poderoso sistema de propiedad legal que estos países no tienen. E)
LA CAMPANA DE VIDRIO DE BRAUDEL.
La campana de vidrio hace del capitalismo
un club privado, abierto sólo para una minoría privilegiada, y frustra
a los miles de millones de personas que miran este recinto desde fuera. Este apartheid
capitalista continuará inexorablemente hasta que todos enfrentemos el defecto
crítico de los sistemas legales y políticos de muchos países
donde se impide que la mayoría ingrese al sistema de propiedad formal. CAPÍTULO
4. EL MISTERIO DE LA CONCIENCIA POLÍTICA. La
Organización Internacional de Trabajo informa que, desde 1990, el 85% de
todos los nuevos puestos de trabajo en América Latina y el Caribe fueron
creados en el sector extralegal. Pocos parecen advertir que lo que hay es una
inmensa revolución industrial mundial: un gigantesco desplazamiento de
personas que se apartan de la vida organizada a pequeña escala y se dirigen
hacia la vida organizada a gran escala. Una marea humana ha dejado atrás
comunidades y casas aisladas para incorporarse a círculos cada vez más
amplios de intercambio económico e intelectual. Es esta marea la que ha
convertido a Yakarta, México D.F., Sao Paulo, Nairobi, Bombay, Shangai
y Manila en megaciudades de diez, 20, 30 millones, y arrollado a sus instituciones
políticas y legales. El orden legal no ha podido seguirle el paso a esta
asombrosa revuelta económica y social, y eso ha forzado a los nuevos migrantes
a inventar sustitutos extralegales de la ley establecida. La
actitud empresarial triunfó en occidente porque la ley integró a
todos bajo un solo sistema de propiedad, dándoles los medios para cooperar
y producir grandes cantidades de valor excedente en un mercado expandido. La
propiedad obedece a lo que se conoce como la Ley de Metcalfe, según la
cual "el valor de una red - definido como su utilidad para una población
- es más o menos proporcional al número de usuarios al cuadrado".
Como las redes de computadoras, que existieron por años antes de que a
alguien se le ocurriera interconectarlas, los sistemas de propiedad se vuelven
tremendamente poderosos conectados a una red mayor. Sólo entonces el potencial
de un derecho de propiedad particular deja de estar limitado a la imaginación
del propietario, de sus vecinos o sus conocidos, y pasa a responder a una red
mayor formada por otras imaginaciones. Los
países más pobres carecen de instituciones que integren a los migrantes
en el sector formal, fijen sus activos en formas fungibles, vuelvas a los dueños
agentes responsables y les aporten dispositivos de conexión y apalancamiento
que, a su vez, les permitan interfaces productivas y generar capital dentro de
un mercado legal más amplio. La ceguera política consiste en ignorar
que el crecimiento del sector extralegal y el colapso del orden legal en última
instancia obedecen a un gigantesco movimiento de personas que se apartan de la
vida organizada en pequeña escala y van en busca de una vida organizada
en un contexto más amplio. Lo que no advierten los líderes nacionales
es que las personas se organizan de modo espontáneo en grupos independientes
extralegales hasta que el gobierno pueda aportar un sistema único de propiedad
legal. Hay
dos puntos ciegos: primero, la mayoría de nosotros no advertimos que el
salto en la población extralegal del mundo de los últimos 40 años
ha generado una nueva clase empresarial con sus propios acuerdos legales; y segundo,
es que pocos reconocen que los problemas a los que se enfrentan no son nuevos.
La migración y la extralegalidad que hoy plagan las ciudades del Tercer
Mundo y de los países que salen del comunismo son versiones cercanas de
la experiencia de los países adelantados de occidente durante su propia
revolución industrial. A)
PUNTO CIEGO 1: LA VIDA FUERA DE LA CAMPANA DE VIDRIO HOY.
Empezamos a intuir
que una pujante, independiente y oficialmente invisible economía extralegal
estaba vibrando en las ciudades de todo el mundo en vías de desarrollo.
En Brasil, por ejemplo, la industria de la construcción registró
sólo un 0.1% de crecimiento en 1995; sin embargo las ventas de cemento
durante los primeros meses de 1996 crecieron casi 20%. La explicación de
esta aparente anomalía, según el análisis del banco Deutsche
Morgan Grenfell, fue que del 60 al 70% de la construcción de la región
nunca ingresaba a los registros. a.1)
Ciudades que Crecen.
En México, el CEESP estimó en 1987 que
el sector informal generaba actividad económica por valor de 28 a 39% del
PIB mexicano. También estimó que en 1993 las personas en el "sector
informal no registrado" eran ocho millones de una fuerza de trabajo total
de 23 millones. "Por cada negocio formal, hay dos informales", dice
Antonio Montiel Guerrero, presidente de la Cámara de Comercio de Pequeños
Servicios y Turismo de la Ciudad de México, CACOPE. "En el D.F. hay
una 350,000 pequeñas empresas informales para una población total
de unos ocho millones. Las
zonas extralegales de los países en vías de desarrollo se caracterizan
por sus viviendas modestas hacinadas en los perímetros de las ciudades,
en medio de ellas hay un sinnúmero de talleres, ejércitos de buhoneros
que pregonan sus mercancías por las calles e innumerable entrecruzamiento
de microbuses. a.2)
La Marcha a las Ciudades.
La explicación más frecuente sobre
la corriente migratoria en los países en vías de desarrollo apunta
a la mejora de los caminos. Los nuevos medios de comunicación aportaron
un incentivo adicional. La radio, sobre todo, despertó expectativas de
aumento en el consumo y en los ingresos. Otro factor decisivo fue la crisis agrícola,
así como el problema de los derechos de propiedad en el campo. Otro poderoso
imán fue la menor mortalidad infantil en la mayoría de las grandes
ciudades. Los mejores salarios en las ciudades también fueron un incentivo
importante. La vida en las lejanas ciudades no sólo parecía mejor;
lo era. Hasta
el crecimiento de las burocracias nacionales resultó un incentivo para
la migración. Por la centralización del poder en manos de funcionarios
estatales, casi todas las oficinas facultadas para dar consejo, atender solicitudes,
expedir permisos o proveer puestos de trabajo estaban en las ciudades. a.3)
Los pobres a su casa.
En las ciudades los migrantes encuentran un mundo hostil.
Virtualmente todo país en desarrollo o que salía del comunismo mantenía
programas de desarrollo para llevar la modernidad al campo. La mayor hostilidad
hacia los migrantes procedía del sistema legal. Mientras los agricultores
permanecieran en su sitio, la discriminación legal implícita no
era perceptible. Pero una vez instalados en las ciudades, experimentaron el apartheid
de la ley formal. De pronto la campana de vidrio se hizo visible. Si volverse
legal tiene costos, es inevitable que también los tenga permanecer al margen
de la ley. Descubrimos que operar fuera del trabajo y la empresa legales era sorprendentemente
caro. Al no poder conseguir dinero para la inversión, los migrantes no
podían lograr economías de escala o proteger sus innovaciones mediante
regalías o patentes. a.4)
Creciente Extralegalidad.
La población de la mayoría de las ciudades
del Tercer Mundo se a cuadriplicado o más en las últimas décadas.
En 2015 más de 50 ciudades en los países en vías de desarrollo
tendrán cinco o más millones de personas, gran parte de ellas viviendo
y trabajando fuera de la ley. Según la mayoría de los estimados,
en el mundo en vías de desarrollo el sector extralegal aloja de 50 a 75%
de los trabajadores y representa entre un quinto y más de dos tercios de
la producción total del Tercer Mundo. La propiedad inmueble constituye
el 50% de la riqueza nacional de los países avanzados; en los países
en vías de desarrollo la cifra está más cerca de los tres
cuartos. a.5)
Los extralegales han llegado para quedarse.
Los acuerdos extralegales que se
arman son obligaciones explícitas entre ciertos miembros de la sociedad
para dar seguridad a sus propiedades y actividades. Combinan reglas selectivamente
tomadas del sistema legal oficial, improvisaciones ad hoc y costumbres traídas
de sus lugares de origen o ingeniadas localmente y todo eso lo mantiene junto
un contrato social que la comunidad sostiene como un todo y que es impuesto por
las autoridades que la propia comunidad ha seleccionado. Los acuerdos extralegales
tienen la desventaja de no estar integrados al sistema de propiedad legal y por
tanto no son fungibles ni adaptables a la mayoría de las transacciones,
no están conectados al circuito financiero y de inversiones y la responsabilidad
de sus miembros ante las autoridades no excede el ámbito de su propio contrato
social. La
extralegalidad rara vez tiene una intención antisocial. Los "crímenes"
que comenten los extralegales buscan alcanzar metas tan cotidianas como la construcción
de una casa, el suministro de un servicio o el desarrollo de un negocio. Lejos
de ser causa del desorden, este recurso a un sistema de normas extralegales es
la única manera que tienen los pobladores de regular sus vidas y transacciones.
Por lo tanto nada puede tener más contenido social que la extralegalidad.
Si bien sus "leyes" pueden estar fuera de la ley formal, ellas son,
en conjunto, las únicas leyes con las que están cómodas estas
personas. Este es el contrato social por el cual viven y trabajan. "Lo
extraordinario no es tanto la pobreza misma, sino más bien la habilidad
de estas personas para sobrevivir a pesar de ella"
a.6)
Es una vieja historia.
Si la ley escrita está en conflicto con las leyes
por las que se rigen los ciudadanos, no tardará en aparecer el descontento,
la corrupción, la pobreza y la violencia. La única pregunta que
queda es cuán pronto empezarán los gobiernos a legitimar estos activos
extralegales integrándolos a un marco legal ordenado y coherente. La alternativa
es perpetuar la anarquía legal en la que el sistema oficial de derechos
de propiedad compite en todo momento con el extralegal. La extralegalidad masiva
no es un fenómeno nuevo sino algo que aparece cada vez que los gobiernos
no logran conciliar la ley con la manera en que la gente vive y trabaja.
B) PUNTO CIEGO 2: LA VIDA FUERA DE LA CAMPANA DE VIDRIO ANTAÑO.
b.1)
El desplazamiento a las ciudades.
En vez de adaptarse a la nueva realidad urbana,
los gobiernos intentaron eliminarla (en el Siglo XVI) mediante más leyes
y reglamentos. Más normas supusieron más infracciones, y pronto
hubo nuevas leyes para enjuiciar a quienes habían quebrantado las antiguas.
Los juicios proliferaron; el contrabando y la falsificación campeaban.
Los gobiernos recurrieron a la represión violenta. b.2)
El surgimiento de la extralegalidad.
Adam Smith comentó en una oportunidad
que "si uno desea que su trabajo sea ejecutado de modo aceptable debe encargarlo
en los suburbios (antiguos núcleos extralegales) donde los trabajadores,
al no tener ningún privilegio exclusivo, no cuentan sino con su carácter,
y luego uno debe colarlo a la ciudad como pueda". A mediados del Siglo XVIII,
las penas al público francés por fabricar, importar o vender algodón
estampado iban desde la esclavitud y la cárcel hasta la muerte. Los extralegales
no se inmutaban. Heckscher estima que en un periodo de diez años en este
siglo los franceses ejecutaron a más de 1,600 contrabandistas y fabricantes
clandestinos por la producción ilegal o la importación de percal
estampado. Mayor aun fue el número de sentenciados a galeras o castigados
de otras formas. Sólo en el pueblo de Valence 77 extralegales fueron colgados,
58 fueron quebrados en la rueda de tormento, 631 fueron sentenciados a galeras.
La piedad de las autoridades sólo alcanzó para liberar a un único
extralegal. b.3)
El desmoronamiento del antiguo orden.
Las industrias extralegales eran más
eficientes y exitosas. Era ampliamente reconocido que la industria textil algodonera
había florecido por no estar tan estrictamente regulada como la industria
de la lana. En
los países que el Estado proscribía y enjuiciaba a los empresarios
extralegales en vez de adecuar el sistema para que absorbiera a sus empresas,
no sólo se retardó el progreso económico, sino que aumentó
el desorden, lo cual desembocó en la violencia. Las expresiones más
conocidas fueron la Revolución Francesa y la Revolución Rusa. A
fines del Siglo XVIII todo el aparato legal se había debilitado y en algunos
países ya era completamente corrupto.
b.4)
Finalmente: 300 años después.
Durante el siglo XIX y principios
del XX, en la mayoría de los países de Europa occidental la ley
empezó a adaptarse a las necesidades de la gente común, sus expectativas
sobre los derechos de propiedad incluidas. Los políticos finalmente comprendieron
que el problema no era la gente sino la ley, que estaba desalentando e impidiendo
a las personas volverse más productivas.
CAPÍTULO
5. LAS LECCIONES NO APRENDIDAS DE LA HISTORIA DE LOS ESTADOS UNIDOS. Mi
inquietud primordial no eran los derechos de propiedad per se sino los "metaderechos":
el acceso o el derecho a los derechos de propiedad. Los expertos en propiedad
no pudieron decirme cómo hacer para que quienes poseen activos en virtud
de acuerdos exralegales entren al sistema de propiedad legal. ¿Cómo
se les da a las personas derecho a los derechos de propiedad? Llegué a
la fundamental conclusión de que la transición a los sistemas integrados
de propiedad legal tenían que ver poco con la tecnología. El cambio
crucial iba más bien por el lado de la adaptación de la ley a las
necesidades sociales y económicas de la mayoría de la población.
Los países occidentales fueron capaces de reconocer, paulatinamente, que
los contratos sociales nacidos fuera de la ley oficial eran una fuente legítima
de normatividad y encontraron maneras de absorber estos contratos. Me
centraré en los Estados Unidos, porque hace más de 150 años
también eran un país del Tercer Mundo. Los gobiernos y los poderes
judiciales de los jóvenes estados de la Unión, aun no muy unidos
en los aspectos legales, intentaban lidiar con la ley y el desorden de los migrantes,
los invasores, los buscadores de oro, las bandas armadas, los empresarios legales,
y el resto de los pintorescos personajes que hicieron a la colonización
del oeste estadounidense tan salvaje y, aunque sólo sea desde una mirada
retrospectiva, tan romántica. La
ley se mantiene viva en virtud de su contacto con contratos sociales pactados
entre gente real y sobre el terreno. A)
EL PARALELO CON LA HISTORIA DE ESTADOS UNIDOS.
Los especialistas en propiedad
han escrito muy poco de utilidad acerca del tránsito de los derechos extralegales
a un sistema de propiedad legal integrado. Puede haber varias razones para esto:
1) el proceso histórico no ha concluido; 2) la propiedad ha sido tradicionalmente
considerada desde la perspectiva de los países avanzados. Gran parte de
la floreciente bibliografía actual sobre la propiedad da por sentada su
génesis occidental; 3) lo complicado que resulta seguir el hilo de la historia.
B) DEJANDO
ATRÁS LA ANTIGUA LEY BRITÁNICA.
El siglo XVI vio los comienzos
de una migración sin precedentes de europeos occidentales a las costas
de toda América. El sistema legal jugaba un papel prominente en la solución
de conflictos que tales iniciativas (las leyes que habían traído
los europeos de sus tierras) invariablemente producían. En efecto, la ley
"iba a todas partes" en la Norteamérica británica, dado
que "los primeros gobiernos coloniales estaban basados en documentos legales".
Al principio, los colonos intentaron poner orden mediante las doctrinas de la
ley de propiedad inglesa. Pero el derecho jurisprudencial (common law) inglés,
entonces producto de una sociedad que concentraba la propiedad de la tierra en
una pequeña casta privilegiada, no había previsto una sociedad formada
por grupos que luego de migrar a un nuevo ámbito geográfico y social
se veían obligados a generar nuevas formas de acceso a la sociedad. Las
dificultades para compensar la variación del meridiano en Norteamérica
solían generar denuncios de propiedad traslapados, hasta que en 1763 John
Winthrop IV creó una tabla de variaciones para la agrimensura. "Las
cortes a menudo apelaban a las costumbres de la ciudad local y las transformaban
en un nuevo concepto de leyes para estabilizar los acuerdos sobre tierras". C)
UNA TEMPRANA TRADICIÓN ESTADOUNIDENSE: INVADIR TIERRAS.
En los Estados
Unidos, donde no había resistencia inicial y más bien sí
muchas oportunidades, la invasión de tierras disponibles pronto se volvió
práctica común. La invasión de tierras es más antigua
que la nación misma. Entre 1764 y 1769 fue concedida en 131 casos la condición
de pueblo urbano a más de seis mil grupos selectos de individuos. La oficina
de tierras (de Pensilvania) pasó por alto o permitió muchos usos
que no podía impedir, y así surgieron, además de los derechos
convencionales de la oficina, muchos géneros locales particulares de titulación
de tierras. D)
EL NUEVO CONTRATO SOCIAL: "LOS DERECHOS DE TOMAHAWK"
Los invasores
empezaron a inventar sus propias formas extralegales de titulación de propiedad
conocidas como "derechos tomahawk". Estos derechos se obtenían
desbrozando unos árboles cerca del nacimiento de un curso de agua y marcando
la corteza de uno o más de ellos con las iniciales de la persona que había
hecho la mejora. Es significativo que estos derechos extralegales fueran comprados,
vendidos y transferidos como si se tratase de títulos oficiales. E)
MATANDO AL ALGUACIL.
Los migrantes empezaron a establecer linderos, a roturar
los campos, a construir casas, a transferir tierras y a establecer crédito
mucho antes de que los gobiernos les hubieran conferido el derecho a hacerlo.
De 1763 a 1768 la Asamblea de Pensilvania intentó incluso impedir invasiones
bajo "pena de muerte", mientras que el gobernador William Penn ordenaba
a los soldados desalojar a los colonos ilegales. A pesar de estas medidas, el
número de invasores se duplicó. F)
EL SALTO LEGAL: "DERECHO PREFERENTE DE COMPRA".
La novedad jurídica
de permitir a un colono comprar la tierra mejorada por él antes de ponerla
en venta pública era conocida como "derecho preferente de compra",
un principio que luego sería clave para integrar los acuerdos de propiedad
extralegales en la ley estadounidense de los siguientes 200 años. G)
MÁS OBSTÁCULOS LEGALES: MÁS EXTRALEGALES.
A partir de
1784 el Congreso de los estados recién confederados (aunque aun no unidos
constitucionalmente) empezó a formular planes para restringir el acceso
y los derechos de patrimonio nacional. La decisión más trascendente
fue la conversión final en estados con los mismos derechos y privilegios
que los 13 originales de los asentamientos del territorio del noroeste. En las
dos décadas que siguieron a su instalación en virtud del Artículo
Primero de la Constitución de los Estados Unidos, el Congreso fue un tenaz
opositor de los residentes ilegales sobre patrimonio público. Además,
en los primeros tiempos, los Estados Unidos contaban con limitados recursos financieros
y tenían que recurrir a concesiones de tierra para compensar a ciertos
sectores de la población. Diversos historiadores perciben que al expedir
"vales de tierras", que han sido descritos como "los cupones de
comida del siglo XIX" - papel cambiable por tierras -, el gobierno fomentó
la ilegalidad y las invasiones. Por cada 100 soldados que habían recibido
vales de tierras, 84 habían vendido sus derechos en el mercado negro. Los
esfuerzos del gobierno federal por construir un sistema de tierras ordenado no
pudieron imponerse al deseo de la gente común de hacer valer sus derechos
frente al patrimonio nacional. H)
EL PÁRAMO LEGAL O UN CHOQUE DE SISTEMAS LEGALES.
A principios del siglo
XIX el sistema de propiedad de los Estados Unidos estaba descoyuntado. Combinado
con las "costas judiciales y los altos intereses del capital prestado",
la inadecuación de la ley formal era una "constante amenaza a la seguridad
de las inversiones y mantenía a los litigantes en continua agitación".
Entre 1785 y 1890 el Congreso de los Estados Unidos aprobó más de
500 leyes diferentes para reformar el sistema de propiedad, manifiestamente basadas
en el ideal jeffersoniano de poner propiedad en manos de ciudadanos privados.
Pero los complicados trámites asociados a estas leyes a menudo alejaban
esta meta. Las leyes de los Estados Unidos se habían vuelto engorrosas
al grado de constituir un importante obstáculo para los colonos deseosos
de garantizar sus derechos de propiedad y salir de su condición de "invasores".
No les quedó más alternativa que empezar a diseñar sus propias
"leyes", en especial las de propiedad, fusionando la ley inglesa, las
tradiciones legales surgidas de suelo americano y su propio sentido común.
I) EL
ESFUERZO DEL ESTADO POR RETIRAR LA CAMPANA DE VIDRIO.
A los políticos
estadounidenses les quedaban tres opciones. Podían seguir intentando cerrarles
el paso a los extralegales o ignorarlos, haciendo concesiones a regañadientes.
O podían levantar la bandera de los derechos extralegales. La expansión
de los derechos de ocupación - que reconocían un derecho de tierra
en virtud de las mejoras realizadas sobre ella - por todos los Estados Unidos
durante los primeros 60 años del siglo XIX, sugiere que los políticos
tomaron cada vez más este último camino. La historia de la adopción
de las leyes de ocupación de tierras en los Estados Unidos es la historia
del surgimiento de los extralegales como una fuerza política. Con
el tiempo, ya no eran los despreciables criminales que descremaban las tierras
de la nación, ahora eran "nobles pioneros" que ayudaban a desarrollar
al país. Y también eran, por supuesto, votantes en potencia. J)
LOS ESFUERZOS FEDERALES POR RETIRAR LA CAMPANA DE VIDRIO.
Entre 1834 y 1856
Missouri, Alabama, Arkansas, Michigan, Iowa, Missisippi, Wisconsin, Minnesota,
Oregon, Kansas y California adoptaron leyes de ocupación similares a la
de Kentucky (pionero en la retirada de la campana de vidrio) en el sentido de
rechazar a la Corte Suprema en Green vs Biddle (un juicio muy nombrado entre un
legal y un extralegal, luchando ambos por el derecho de propiedad de un mismo
activo). "...
quien por su iniciativa e industria ha creado para sí mismo y su familia
un hogar en medio del descampado, y amerita recompensa. Él ha brindado
facilidades a la venta de tierras públicas y ha traído a competencia
tierras que de otra manera no hubieran merecido precio alguno y para las cuales
no hubiera habido postores, de no ser por las mejoras que él hizo".
Messick, "A history of preemption", p.17. Miembros
del Congreso empezaron a redactar layes que abrieron el camino para la asimilación
de los acuerdos de los colonos al sistema legal. En 1830 se aprobó una
ley general de derecho preferente de compra que se aplicaba "a todo colono
u ocupante de tierras públicas... que se encuentre ahora en posesión
y cultive cualquier parte de ellas, en el año un mil ochocientos veintinueve".
Un invasor podía reclamar 160 acres de tierra, incluido las tierras que
él había mejorado, por US$1.25 el acre. K)
LOS ESFUERZOS EXTRALEGALES POR RETIRAR LA CAMPANA DE VIDRIO.
Dos ejemplos
importantes ilustran la emergencia de organizaciones extralegales para la protección
de derechos de propiedad extralegalmente adquiridos: las asociaciones de denuncios
que proliferan por todo el oeste medio estadounidense durante la primera mitad
del siglo XIX y los distritos mineros que saturaron el oeste tras el descubrimiento
de oro en California. Lo que nos interesa en las asociaciones de denuncios y en
las organizaciones mineras es cómo demuestran que los grupos extralegales
jugaron un importante papel en la definición de los derechos de propiedad
en los Estados Unidos y en la agregación de valor a la tierra. Aunque técnicamente
eran transgresores del patrimonio público, estos invasores poseían,
en palabras del historiador Donald Pisanim una "mentalidad legal enraizada
en la convicción de que... el pueblo tiene mayor derecho a definir e interpretar
las normas que los expertos legales. k.1)
Las asociaciones de denuncios.
Las asociaciones de denuncios en el oeste medio
fueron originalmente formadas por colonos para proteger sus derechos contra los
especuladores o los invasores de denuncios. Lo típico era que las asociaciones
de denuncios proveyeran una suerte de debido proceso legal, al convocar a un jurado
- o a compañeros denunciantes - para decidir en los casos de invasión
de denuncios. k.2)
Las organizaciones de mineros.
El 24 de enero de 1848 James Marshall y un
grupo de indígenas y mormones descubrieron oro a lo largo del río
Americano en California. Este descubrimiento "desató lo que acaso
fue la mayor migración humana voluntaria en la historia del mundo hasta
entonces, precipitada por la fiebre del oro en California. San Francisco se volvió
una ciudad fantasma de la noche a la mañana". Un año después
había 100.000 mineros en California; dos años más tarde,
casi 300.000. Lo mineros formaron organizaciones para normar sus derechos extralegales
y estipular las obligaciones de cada minero individual respecto de las tierras
invadidas. Estos contratos de asentamiento eran conocidos como "reglamentos
distritales mineros". En los años que siguieron al descubrimiento
del oro, California tuvo unas 800 jurisdicciones independientes, cada una con
sus propias normas. Cada jurisdicción debía su legitimidad y fuerza
inicial al consenso de sus miembros. En
1861 un magistrado de la Corte Suprema de California comentó acerca de
la legitimidad de los acuerdos extralegales de los mineros en Gore vs McBreyer:
"es suficiente que los mineros se pongan de acuerdo - ya sea en reuniones
públicas o luego de la debida notificación - respecto a sus leyes
locales, y que éstas sean reconocidas como normas del vecindario, a menos
que se demuestre algún fraude u otra causa parecida para rechazar estas
leyes". En 1866 el Congreso por primera vez declaró las tierras mineras
del país oficialmente abiertas a la explotación por parte de los
ciudadanos de los Estados Unidos, 18 años después de la primera
oleada de mineros en pos del oro en las tierras federales de California. De esa
manera, la legislación de 1866 no sólo reconoció la legitimidad
de los contratos sociales nacidos fuera de la ley oficial sino además incorporó
de manera efectiva principios y derechos obtenidos por colonos mediante el derecho
preferente de compra y los denuncios de asentamientos.
L) LO RELEVANTE
PARA LOS PAÍSES DEL TERCER MUNDO Y LOS QUE SALEN DEL COMUNISMO.
No
fue tarea fácil, rápida ni libre de violencia. Pero la experiencia
estadounidense es muy parecida a la que sucede hoy en el Tercer Mundo y en los
países que salen del comunismo: la ley oficial no ha sido capaz de avanzar
al ritmo de la iniciativa popular y el gobierno ha perdido control. La principal
lección es no actuar como si los acuerdos extralegales no existieran ni
tratar de erradicarlos. Intentarlo sin una estrategia que los canalice hacia el
sector legal es descabellado, sobre todo en el mundo en vías de desarrollo
donde, como se vio en el capítulo 2, el sector extralegal hoy comprende
a la mayoría de las poblaciones de gran parte de los países y suma
millones de millones de capital muerto. La experiencia estadounidense demuestra
que esta es una triple tarea: debemos encontrar los verdaderos contratos sociales
sobre la propiedad, integrarlos a la ley oficial y diseñar una estrategia
política que haga posible la reforma. Cómo pueden los gobiernos
enfrentar estos desafíos es el tema del próximo capítulo.
CAPÍTULO
6. EL MISTERIO DEL FRACASO LEGAL: POR QUÉ LA LEY DE PROPIEDAD NO FUNCIONA
FUERA DE OCCIDENTE. Los
gobiernos de los países en vías de desarrollo ya llevan 180 años
pugnando por abrir sus sistemas de propiedad a los pobres. ¿Por qué
han fracasado? Porque suelen actuar guiados por cinco errores básicos de
concepto:
- Todo el que se refugia en los sectores extralegal o subterráneo
lo hace para evitar pagar impuestos.
- No hay tenencia legal de activos inmobiliarios
porque estos no han sido adecuadamente mapeados y registrados.
- Basta con
emitir leyes preceptivas (normas que buscan la obligatoriedad) sobre la propiedad
y a la vez los gobiernos pueden ignorar los costos de acatar tales leyes.
-
Los acuerdos extralegales o "contratos sociales" existentes pueden ser
ignorados.
- Es posible cambiar ideas tradicionales sobre la propiedad sin
liderazgo político. Liberarse
de los costos y las molestias del sector extralegal suele compensar la aparición
del pago de impuestos. Esté uno dentro o fuera de la campana de vidrio,
acabará pagando ya sea al Estado en forma de impuestos o al mercado negro
en forma de sobornos o soportando enormes ineficiencias. La subcapitalización,
la posesión informal y la vivencia ilegal del mundo no occidental no se
deben a una falta de tecnología avanzada en información y mapeo.
Crear un contrato social nacional sobre propiedad supone comprender los procesos
psicológicos y sociales - las creencias, los deseos, las intenciones, las
costumbres y las reglas - que hay en estos contratos sociales locales y luego
usar los instrumentos que facilita el derecho profesional para tramarlos en un
solo contrato social formal nacional. Toda la agrimensura y el mapeo de mundo
no pueden lograr el objetivo. No hay esfuerzo informático capaz en sí
mismo de darles a los activos una forma que les permita ingresar a mercados ampliados
y pasar a ser capital. El
ordenamiento legal oficial tiene que interactuar con acuerdos extralegales de
fuera de la campana de vidrio para crear un contrato social sobre propiedad y
capital. ¿Significa eso que los abogados deben liderar el proceso de integración?
No, llevar a cabo cambios jurídicos de primera magnitud es responsabilidad
de los políticos, por diversos motivos: 1) no tanto perfeccionar los derechos
existentes sino darles a todos el derecho a tener derechos de propiedad "metaderechos";
2) subir a bordo a personas bien conectadas y acaudaladas no requiere abogados
fieles a sus clientes, sino políticos comprometidos con el servicio al
pueblo. 3) la creación de un sistema integrado no supone leyes y reglamentos
buenos sobre el papel sino más bien normas arraigadas en las creencias
de la gente y por tanto con más posibilidades de ser obedecidas e impuestas.
4) impulsar a las economías subterráneas hacia la legalización
es una operación de marketing político de primera magnitud. Sin
éxito en estos frentes jurídico y político, no hay país
capaz de superar el apartheid legal entre quienes pueden crear capital y quienes
no. A)
PARTE I: EL DESAFÍO JURÍDICO.
Como están las cosas, crear
un sistema integrado de propiedad en países del Tercer Mundo y en los que
salen del comunismo resulta imposible. Pasaba por los campos de arroz sin preocuparme
por dónde estaban los linderos de las propiedades. Pero los perros lo sabían.
Cada vez que cruzaba de una finca a otra, ladraba un perro distinto. Aquellos
perros de Indonesia ignoraban el derecho formal, pero tenían claro cuáles
activos controlaban sus amos. "¡Jukum Adat!" (la ley del pueblo).
a.1)
El desplazamiento desde un sistema de propiedad precapitalista hasta uno capitalista.
Las ineficiencias de los mercados en el Tercer Mundo tienen mucho qué
ver con la fragmentación de sus acuerdos sobre propiedad y con la carencia
de representaciones estándar. Para crear una economía de mercado
moderna se necesitan estándares comunes precisados en un único cuerpo
de normas. a.2)
El fracaso de la ley preceptiva.
Un amplio espectro de tratados internacionales
contemporáneos - desde la Declaración Universal de los Derechos
del Hombre, 1948, y el Catecismo de la Iglesia Católica, hasta el Convenio
n.° 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos
Indígenas y Tribales, 1989 - insiste en la propiedad como un derecho humano
básico y permanente. El derecho internacional considera a los derechos
de propiedad de los individuos más sagrados incluso que los derechos soberanos
de los Estados. En
el Tercer Mundo la mayoría de los procedimientos legales para crear propiedad
formal no contienen los mecanismos necesarios para identificar y formalizar las
pruebas extralegales de las que los pobres podrían valerse para convalidar
su propiedad. Además, debido a que las transferencias extralegales de dominio
no se documentan ni se registran en un sistemas estándar, no es posible
establecer con facilidad las cadenas de título con que en occidente se
determinan rigurosamente y a escala nacional los derechos de propiedad. Cuando
la gente finalmente obtiene algo en propiedad, lo hace con sus propias ideas sobre
cómo usarlo e intercambiarlo. Si el sistema legal no satisface las necesidades
y ambiciones de las personas, éstas abandonarán el sistema en bandadas.
Las inconducentes agendas políticas de tipo "izquierda vs derecha"
tienen muy poca relevancia para las necesidades de los pobres en los países
en vías de desarrollo. Esta gente no se mandó mudar de la ley porque
ella los hubiera privatizado o colectivizado sino simplemente porque ella no contemplaba
sus necesidades, las cuales pueden ser muy variadas. El
problema está en que cuando los gobiernos deciden asegurarles los derechos
de propiedad a los pobres, se comportan como si estuvieran viajando a un lugar
donde les espera un vacío de propiedad, como si se estuvieran posando sobre
la luna. Presuponen que sólo tienen que llenar este vacío con legislación
perceptiva. Pero en casi todos los casos no hay tal vacío.
a.3)
Arraigando la legislación en el contrato social.
Como nos lo ha recordado
Richard Posner, la propiedad es una construcción social. Esto significa
que los acuerdos sobre propiedad funcionan mejor cuando las personas han alcanzado
un consenso acerca de cómo ser dueños de activos y sobre las reglas
que rigen su uso y su intercambio. La noción de que las leyes son exitosas
cuando se apoyan en contratos sociales se remonta a Platón, para quien
la legitimidad debía estar fundada sobre algún tipo de contrato
social . hasta Immanuel Kant, en sus pronunciamientos contra John Locke, escribió
que la verdadera condición de dueño precedía de un contrato
social; todo derecho de propiedad surge del reconocimiento social de la legitimidad
de un reclamo. La
única manera de integrar estos contratos sociales en un sistema de propiedad
formal es construir una estructura jurídica y política, un puente,
si se quiere, tan sólidamente anclado en los propios acuerdos extralegales
como para que las personas lo crucen gustosas e ingresen a este nuevo contrato
social que las incluirá a todas. Pero este puente ha de ser tan sólido
que no se raje y lance a todos en estampida de vuelta a los acuerdos extralegales;
un puente tan amplio que nadie se caiga de él. "La
ley se eleva a partir de las estructuras y costumbres de la sociedad entera y
a la vez desciende a partir de las políticas y los valores de quienes gobiernan
a la sociedad. La ley ayuda a integrar ambos movimientos". a.4)
La solidez de los contratos sociales precapitalistas.
Un jurista ha señalado
que "hoy occidente se confía en que sólo a través de
leyes dictadas por los gobiernos se consigue el orden, pero ese no es un patrón
histórico". La coexistencia de diversas normatividades dentro de un
mismo país no es nada nuevo. Para defender sus vulnerables derechos de
propiedad frente a los demás, los pobres tuvieron que ingeniar sus propias
instituciones extralegales. No es su propia mente la que le confiere a usted derechos
exclusivos sobre un determinado activo sino otras mentes que piensan acerca de
sus activos en el mismo sentido en que lo hace usted. Una vez que los derechos
a la tierra han sido creados extralegalmente, los protagonistas forman instituciones
para administrar el contrato social que han forjado: las organizaciones informales
de empresas y de vivienda sesionan de manera regular, toman decisiones, obtienen
y supervisan inversiones en infraestructura, monitorean procedimientos administrativos
y emiten credenciales. Pero el rasgo más saltante de estas instituciones
en todo el mundo es su deseo de integrarse al sector formal. a.5)
Escuchando ladrar a los perros.
Al gobierno le toca descubrir cuáles
son esos acuerdos extralegales y luego encontrar maneras de integrarlos al sistema
formal de propiedad. Años de viajes a muchos países me han convencido
de que la mayoría de los contratos sociales extralegales sobre propiedad
es básicamente similar a los contratos sociales nacionales de los países
occidentales. Un problema con los contratos sociales extralegales es que sus representaciones
de propiedad no están suficientemente codificadas ni son lo bastante fungibles
como para tener una amplia gama de usos fuera de sus propios parámetros
geográficos. Los sistemas extralegales de propiedad son estables y tienen
sentido para los miembros de un grupo, pero no son operativos en niveles sistémicos
más complejos y carecen de representaciones que les permitan interactuar
fluidamente. a.6)
Decodificando la ley extralegal.
La única manera de encontrar el contrato
social extralegal de la propiedad en un área dada es contactarnos con quienes
viven y trabajan allí. Una vez que el gobierno aprenda a encontrar representaciones
extralegales y a echarles mano, habrá ubicado el hilo de Ariadna que conduce
al contrato social. Un sistema de representaciones es el resultado del consenso
respetado al que un grupo específico de personas ha llegado acerca de quién
posee cuál propiedad y qué es lo que cada propietario puede hacer
con ella. cuando los gobierno obtienen prueba documental de las representaciones,
pueden luego "desconstruirlas" para identificar las normas y los principios
que constituyen el contrato social que las respalda. Entonces los reformadores
tendrán las piezas más relevantes de la ley extralegal. La siguiente
tarea es codificarlas: organizarlas en normas formales temporales para que puedan
ser examinadas y comparadas con las normas vigentes legales. Comparar
los códigos extralegales con los legales permite a los líderes del
gobierno ver cómo hacer que encajen entre sí y luego crear un marco
normativo común para la propiedad. Esta es la manera como los países
en vías de desarrollo y los que salen del comunismo pueden enfrentar el
desafío legal. La implementación de la reforma legal significará
meterse con el status quo. Eso lo convierte en una tarea política de primera
magnitud. b)
Parte II: El Desafío Político.
¿Por qué se precisa
una estrategia política hoy? ¿quién podría estar en
contra de eliminar un apartheid legal tan obviamente injusto? Siempre una diminuta
y poderosa minoría intuirá que la reforma puede perturbar sus nichos,
y se resistirá en silencio y con insidia. Para tener éxito, debe
estar al timón un presidente o primer ministro que sea más que un
mero tecnócrata y que haga de la formalización un pilar de la política
gubernamental. Un líder tiene que hacer por lo menos tres cosas: asumir
la perspectiva de los pobres, cooptar a la élite y hacerles frente a las
burocracias jurídicas y técnicas que hoy por hoy custodian la campana
de vidrio. b.1)Asumiendo
la perspectiva de los pobres.
Para ganar, él o ella tendrá que
obtener los datos necesarios para construir un caso con poderosos argumentos.
Lo cual incluye llevar a cabo una investigación original: los reformadores
tienen que meterse en el pellejo de lo pobres y caminar sus calles. Las estadísticas
oficiales no contienen la información que ellos necesitan. Los datos y
las cifras sólo pueden ser vistos desde fuera de la campana de vidrio.
Gran parte de los datos convencionales que se manejan en la sociedad formal refleja
los intereses de quienes, como los abogados que consulté, ya están
dentro de la campana de vidrio. Con los datos, las cifras y la opinión
pública del lado de la reforma, el gobierno estará en situación
de trasladar dramáticamente todo el tema de la pobreza a su agenda para
el crecimiento económico. El futuro de los pobres puede ahora encabezar
la lista del programa gubernamental para el crecimiento. b.2)
Cooptando a las élites.
No se trata sólo de que reducir la brecha
entre las clases es un bien para la sociedad entera. Este tipo de integración
legal puede ayudar a casi todo grupo de interés del país. Las élites
deben apoyar la reforma no por patriotismo o altruismo sino también porque
ello engrosará sus billeteras. ¿Cuánto le toma a un nuevo
migrante que viene del campo construir una casa en la barriada de una ciudad grande?
Tiene que ocupar el terreno personalmente con su familia, delinear un denuncio
físico, traer de a pocos muebles, almacenar materiales de construcción
sólidos y comenzar a construir una casa mejor, etapa por etapa. En occidente,
un urbanizador suele tener el título de la tierra, lo cual da seguridad
para desarrollar la infraestructura, luego vende la casa en planos y pasa a construirla
de acuerdo con las preferencias del comprador. El nuevo propietario, que probablemente
ha pedido prestado la mayor parte del dinero a un banco, mudará sus muebles
y, por último, a los niños y a los animales. Entonces también
las élites empezarán a obtener recompensa: los constructores y los
fabricantes de construcción verán ampliarse sus mercados, e igual
los bancos, las compañías hipotecarias, la agencias tituladoras
y las compañías de seguros. La propiedad ampliada legal incluso
ayudará a resolver una de las mayores y más persistentes quejas
sobre los proliferantes urbanos: la necesidad de más "seguridad ciudadana".
La sociedad civil en las economías de mercado no proviene sólo de
una mayor prosperidad. El derecho de la propiedad engendra respeto por la ley.
La propiedad también representa una alternativa legal al tráfico
de drogas. Mientras los agricultores subsistan como propietarios ilegales, las
cosechas de corto plazo - como la hoja de coca y la amapola - son sus únicas
alternativas. b.3)
Tratando con los custodios de la Campana de Vidrio.
Una ves que los reformadores
tengan de su lado a los pobres y a parte de la élite, será el momento
de enfrentar a la burocracia estatal y privada que administra y mantiene el status
quo, sobre todo los abogados y los técnicos. b.3.1)
Los abogados.
La mayoría de los abogados en países en vías
de desarrollo y de los que salen del comunismo no ha sido entrenada para expandir
el imperio de la ley sino para defenderla como la encontró. Aunque los
empresarios y la gente común son los constructores del capital y del capitalismo,
son los abogados quienes fijan los conceptos de propiedad en formas representativas
tangibles y definen esos conceptos en normas. Samar K. Datta y Jeffrey B. Nugent
han demostrado que de 1960 a 1980, por cada punto porcentual que aumenta el número
de abogados en la fuerza laboral (digamos, de 0.5 a 1.5 por ciento), el crecimiento
económico se reduce de 4.76 y 3.68 por ciento; plantean así que
el crecimiento económico está en relación inversa a la prudencia
de los abogados. No
basta con redactar leyes elegantes. Estas también tienen que funcionar
en la realidad administrativa y social para la que fueron redactadas. Los abogados
suelen conceder que otras disciplinas tienen que ser dinámicas, pero argumentan
que el derecho debe ser estable. La buena noticia para los reformadores es que
los abogados más brillantes (no necesariamente más exitosos) creen
que la ley se hace para servir a la vida y no al revés. Todo gobierno deseoso
de avanzar hacia un sistema de propiedad integrado debe diseñar una cuidadosa
estrategia para tratar con el gremio de los abogados. Es casi una regla que los
abogados informados de la existencia de los dos órdenes y que simpatizan
con la reforma sean marginados de la toma de decisiones políticas. Son
ellos a quienes el poder político debe convocar para ir al asalto del status
quo e implementar un irresistible programa nacional para formalizar la propiedad.
También los abogados son humanos. Una vez que comprendan que el sistema
que defienden está irremediablemente obsoleto, reaccionarán positivamente. b.3.2)
Los técnicos.
Las fotografías y los inventarios sólo informan
a las autoridades sobre el estado físico de los activos, pero nada dicen
acerca del efectivo propietario de esos activos ni acerca de cómo han organizado
las personas los derechos que las gobiernan. Todas las fotografías y los
inventarios del mundo no pueden decirle a nadie qué normas locales dan
obligatoriedad a esos derechos o qué red de relaciones los sostiene. La
propiedad no es realmente parte del mundo físico; su hábitat es
jurídico y político. recién cuando el uso de sistemas de
propiedad formal tenga cancha libre y los acuerdos extralegales sean reemplazados
por la ley, tendrán las personas incentivos para entregar la información
que mantenga los mapas y bases de datos al día. Los proyectos de titulación
en los cuales priman los criterios técnicos tienden a degenerar en sistemas
de identificación de existencias físicas, que luego sirven sólo
como reliquias históricas. Sólo
un genuino liderazgo político puede alejar a la legislación sobre
la propiedad de su preocupación por el pasado y llevarla a apreciar el
presente; hacer que el exceso de admiración por la tecnología siga
una preocupación por el bienestar de la sociedad. Se necesita políticos
porque las instituciones existentes tienden a favorecer y proteger el status quo.
Persuadir a la tecnocracia para que se reconstruya y apoye el cambio es una tarea
política. La meta de la reforma de la propiedad es concederles derechos
de propiedad sobre millones de activos a millones de personas en un plazo breve.
Esto significa que por lo menos la mitad de trabajo tiene que ver con comunicación.
La meta final de un sistema de propiedad no es definir estatutos elegantes, conectar
computadoras resplandecientes o imprimir mapas multicolores. La meta de la propiedad
formal es poner capital en manos de todo el país.
CAPÍTULO
7: A MANERA DE CONCLUSIÓN.
A)
EL CLUB PRIVADO DE LA GLOBALIZACIÓN.
La globalización no debería
consistir sólo en interconectar las campanas de vidrio de los pocos privilegiados.
Esto ya ha sucedido antes. Sólo 25 de los países del mundo producen
capital suficiente como para beneficiarse al máximo de la división
de trabajo en los mercados globales ampliados. La savia del capitalismo no es
el internet ni las franquicias de comida rápida. Es el capital. Mientras
tanto los promotores del capitalismo, todavía arrogantes y embriagados
por su victoria sobre el comunismo, aún no han comprendido que sus reformas
macroeconómicas no bastan. Demasiados tecnócratas han adoptado una
perspectiva excesivamente panorámica frente al proceso globalizador. Una
vez que estabilizaron e hicieron ajustas a escala macro - lo cual permitió
a los negocios legales y a los inversionistas extranjeros prosperar y a los economistas
ortodoxos controlar la caja fiscal - sintieron que habían cumplido su deber.
B) CONSIDERANDO
AL FANTASMA DE MARX.
La mayoría de los programas de reforma económica
en las economías pobres podrían en efecto estar cayendo en la trampa
que Karl Marx previó: que la gran contradicción del sistema capitalista
es que propicia su propia desaparición al no evitar concentrar el capital
en pocas manos. En el pasado, cuando sus expectativas crecientes no eran atendidas,
la masa de pobres furiosa ha puesto de rodillas a élites aparentemente
sólidas. Las intuiciones de mar sobre el capital son a menudo más
sofisticadas que las de Adam Smith. Cierto que durante la década pasada
aumentó el número de carros ostentosos, mansiones y centros comerciales
a la California en la mayoría de los países en vías de desarrollo,
pero también han aumentado los pobres. C)
LA PROPIEDAD ES UN AMIGABLE INSTRUMENTO PARA QUE LA MENTE CAPTE EL CAPITAL.
La
propiedad formal debe ser universalmente accesible para poder llevar a todos a
un contrato social en que la cooperación eleve la productividad de la sociedad.
Lo que define a un buen sistema de propiedad legal es que facilita el trabajo
mental. Obtiene y organiza información sobre activos registrados en formas
que podemos controlar. Un buen sistema de propiedad legal es un medio que nos
permite comprendernos unos a otros, hacer conexiones y sintetizar la información
sobre nuestros activos a fin de elevar nuestra productividad. D)
LOS ENEMIGOS DE LAS REPRESENTACIONES.
Como todos los sistemas de representación,
los documentos de propiedad han sido vistos por muchos intelectuales como un instrumento
de engaño y de opresión. Soy consciente, tanto como puede serlo
cualquier anticapitalista, de cómo los sistemas de representación,
en particular los del capitalismo, han sido usados para explotar y conquistar;
cómo han dejado a muchos a merced de pocos. Debemos hacer un sistema de
representación más simple y transparente y trabajar fuerte para
ayudar a la gente a comprenderlos. De otra manera, el apartheid legal persistirá
y las herramientas para crear riqueza permanecerán en manos de quienes
viven dentro de la campana de vidrio.
E) ¿ES CULTURAL EL ÉXITO
DEL CAPITALISMO?
No creo que Bill Gates ni gran empresario alguno hubiera podido
ser exitoso sin sistemas de derechos de propiedad basados en contratos sociales
fuertes y bien integrados. A lo largo de la historia la gente ha confundido la
eficiencia de los instrumentos de representación que heredaron para crear
valor excedente con los valores inherentes a su cultura. Olvidan que a menudo
lo que da el margen de ventaja a determinado grupo de personas es el uso innovador
que hace de un sistema de representaciones desarrollado por otra cultura. Los
argumentos culturales irán siendo descartados a medida que se vayan dejando
sentir los efectos de tener buenas instituciones políticas y leyes de propiedad. F)
LA ÚNICA CARTA DISPONIBLE.
Espero que este libro haya transmitido mi
convicción de que tal estado de cosas es relativamente fácil de
corregir, siempre y cuando los gobiernos tengan la voluntad de aceptar que:
-
L situación y el potencial de los pobres necesitan estar mejor documentados.
-
Toda persona es capaz de ahorrar.
- Lo que falta son los sistemas de propiedad
legalmente integrados que puedan convertir el trabajo y los ahorros de las personas
en capital.
- La desobediencia civil y las mafias de hoy no son fenómenos
marginales sino el resultado de personas que se desplazan por millones desde la
vida organizada en pequeña escala a la vida organizada a gran escala.
-
En este contexto, los pobres no son el problema sino la solución.
-
Implementar un sistema de propiedad creador de capital es un desafío político
porque supone contactarse con el pueblo, captar el contrato social y remozar el
sistema legal. Me
gusta mucho ser del Tercer Mundo porque representa un desafío maravilloso:
el de hacer la transición a un sistema capitalista de mercado que respete
los deseos y las creencias de las personas. Cuando el capital sea una historia
de éxito no sólo en occidente sino en todas partes, nos podremos
mover más allá de los límites del mundo físico y usar
nuestras mentes para remontarnos hacia el futuro. | 
