México, D.F. a 26 de abril del 2002.

LOS RETOS DE LA CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA EN MÉXICO
Ma. Amparo Casar Pérez

Ponencia presentada en la LXXX Asamblea Nacional Ordinaria de la COPARMEX, "De la Democracia al Desarrollo" que se llevó a cabo de manera conjunta con la II Cumbre de Organizaciones Empresarialesde la Unión Europea, América Latina y El Caribe el pasado 26 de Abril de 2002, en la Ciudad de México.

Introducción
Se me ha pedido hablar sobre los retos de la consolidación de la democracia en México. El mismo título de esta plática entraña, de entrada, dos supuestos:

1) Que México ha transitado a la democracia y,
2) Que la democracia en México no está consolidada.

Estoy de acuerdo con ambos supuestos. Pero para responder a la interrogante de los retos de la consolidación de la democracia, la primera pregunta que viene, entonces, a la mente es ¿cuándo podemos predicar que una democracia está consolidada?

No hay una respuesta unívoca y definitiva a esta pregunta pero la consolidación está referida a una idea de aceptación universal y permanente -por las principales fuerzas políticas y por los ciudadanos- de un conjunto de procedimientos, instituciones y prácticas, que rigen el acceso al poder, la estructura y funcionamiento de las autoridades, las relaciones entre los gobernantes y los gobernados y la conducta tanto de las autoridades como de los ciudadanos.

Una democracia consolidada es aquélla que:

1) Ha resuelto que el único mecanismo válido y legítimo para arribar al poder es el de los procesos electorales competitivos (en donde existen dos o más ofertas políticas, en los cuales los competidores se rigen por reglas conocidas, aceptadas y justas y en donde el principio de un ciudadano un voto es respetado).

2) Acepta que el derecho vigente es el principio de todo acto de autoridad (en la que las autoridades legalmente constituidas aceptan ceñirse a la esfera de competencia que les confiere la Constitución).

3) Acepta que tanto las autoridades como los ciudadanos participan y dirimen sus controversias por las vías institucionales previstas para ello.

4) Es capaz de producir decisiones que se transforman en políticas públicas que, a su vez, satisfacen las necesidades de los gobernados

La consolidación democrática tiene entonces una dimensión electoral, una dimensión institucional (de afirmación y fortalecimiento o creación de ciertas instituciones) y una funcional (una democracia que no es eficiente, difícilmente alcanza la estabilidad en el tiempo; si el sistema adoptado no es capaz de producir las decisiones necesarias para satisfacer las demandas de la población difícilmente se consolidará -y digo un sistema y no un ejecutivo que produzca las decisiones necesarias porque en las democracias el poder está separado).

Hablar de los retos de la consolidación es hablar de las tareas pendientes para que una democracia sea permanente, plena y eficiente. Veamos como califica nuestro país en cada una de estas dimensiones. Pero antes, una pequeña disgresión sobre el tipo de transición que construimos en México.

Los mexicanos construimos una transición sui generis. Sui generis porque el régimen de la que surgió no era, como en la mayoría de los casos, un régimen autoritario clásico. Por el contrario, era un régimen relativamente incluyente, un régimen en el que si bien las condiciones para la competencia electoral estaban lejos de ser democráticas siempre hubo elecciones, un régimen que nunca rompió el orden constitucional establecido, un régimen en el cual los militares no ocupaban posiciones de poder político, un régimen en el que la represión no se usaba de manera sistemática, finalmente, un régimen con una enorme flexibilidad para irse adaptando a las demandas políticas y sociales de los ciudadanos.

Sui generis, también, porque fue una transición prolongada, paulatina, pactada y votada. Una transición sin rupturas ni grandes sobresaltos. Una transición que no produjo un nuevo pacto fundacional. Una transición que, básicamente caminó por el sendero de las reformas electorales y que se decidió en las urnas.

La dimensión electoral
En términos del sistema electoral, después de dos décadas de reformas constantes, tenemos un sistema consolidado en el que el conjunto de las fuerzas políticas aceptan las reglas del juego y los resultados que de ellas se han derivado.

Este no es un fenómeno nuevo, inaugurado en las elecciones del 2 de julio. La equidad electoral se viene tejiendo en México desde hace más de dos décadas y ha sido producto de más de 6 reformas electorales de distinto alcance y envergadura.

Primero, una reforma que abrió cauce a la participación política ordenada a fuerzas que hasta entonces habían quedado al margen del sistema (1978). Después, una serie de reformas que fueron haciendo posible la alternancia a nivel local y que fueron ampliando y equilibrando la representación en el Congreso (80's). Más adelante, normas que limitaban la formación de mayorías aplastantes en las Cámaras (1993). Finalmente reglas que aseguraban la competencia electoral equitativa y que sustrajeron de la esfera del poder del ejecutivo todo control sobre los procesos electorales (1996) (Hasta los años 90, el ejecutivo tuvo a su cargo todas las facultades para decidir quién competía, cómo se competía, quién contaba los votos y quién era el ganador)

En este proceso de consolidación del sistema electoral encuentro tres hitos que marcaron nuestra historia reciente:

· 1988 cuando el Presidente Salinas y con cifras "oficiales" apenas alcanza el 50% de la votación y pierde la mayoría necesaria para que su partido aprobara las reformas constitucionales.
· 1993 cuando se modifica la Constitución para impedir que cualquier partido concentre el número de diputados suficientes para las reformas constitucionales.
· 1997 cuando aparece por primera vez en México el fenómeno que llamamos, gobierno dividido o sin mayoría.

La consolidación del sistema electoral ha venido produciéndose a lo largo de los años, y para no ir más lejos en la historia, las elecciones intermedias de 1997 fueron ya excepcionales desde el punto de vista de la equidad de recursos para la competencia, su organización a través de un órgano autónomo, el orden mostrado por la ciudadanía, los escasos conflictos pos-electorales y la rápida aceptación de los resultados.

Este fenómeno se repitió con mayor fuerza en las elecciones del 2 de julio del año 2000 en las que no sólo tuvimos una elección altamente competida y con todos los ingredientes que acabo de mencionar, sino también la aceptación inmediata de los resultados por parte de los perdedores.

Para muchos actores y observadores -punto de vista que no comparto- la prueba de que la transición política en México habría llegado a buen término era precisamente la alternancia en el poder ejecutivo y ésta llegó de manera ordenada.

Se puede decir, entonces, que en la dimensión electoral de la democracia, ésta se encuentra consolidada. (Aclarar que decir que algo esta consolidado, no equivale a que no se requieran o sean recomendables cambios para perfeccionar el sistema. Hay reformas que me parecen impostergables como son la reelección, la reglamentación de las coaliciones, la revisión del financiamiento público a los partidos y su fiscalización, los calendarios electorales).

Dimensión institucional
La dimensión institucional tiene que ver con la transformación, el fortalecimiento y la creación de instituciones democráticas.

En este punto también hay avances pero el grado de consolidación es menor y los retos, por tanto mayores. En esta dimensión que llamamos institucional tenemos el reto de la reforma del Estado. Reformar al Estado se ha vuelto una necesidad por un doble motivo:
Primero porque las nuevas condiciones de pluralidad y dispersión del poder que caracterizan al México de hoy exigen la adecuación nuestro marco constitucional y normativo.

Segundo, porque los propios actores políticos -aún cuando se han mostrado respetuosos del marco que los rige y se han limitado a actuar dentro de la esfera de autoridad que les compete- están cuestionando si las normas que rigen la constitución, las facultades y el funcionamiento de los poderes federales y estatales son las adecuadas.

Con respecto al primer punto, tenemos en efecto -la teníamos antes de la alternancia- una Constitución en la que están establecidos los principios de división de poderes (tanto horizontal como vertical) y de pesos y contrapesos. De hecho, la transición en México fue operada sin hacer una revisión mayor de los principios básicos de la Constitución.

La realidad era, sin embargo, que, por obra de la configuración del sistema anterior, estos principios (sin incurrir en la ilegalidad) quedaban anulados en la práctica. Y quedaban anulados gracias a los tres pilares en los que se sustentaba el régimen anterior:

1) El monopolio, primero, y la concentración, después, de la gran mayoría de los puestos de elección popular en un sólo partido.

2) La coincidencia del liderazgo partidario y de gobierno en una misma persona: el Presidente de la República.

3) La disciplina y lealtad de los miembros del partido hegemónico a ese liderazgo.

Cuando estas tres condiciones desaparecen, los principios de la división de poderes y de los pesos y contrapesos se materializan. Pero, al materializarse, resulta que las imperfecciones de las normas constitucionales salen a la superficie. Dicho de otra manera, el sistema estuvo diseñado para funcionar en una realidad muy distinta a la que México vive el día de hoy. Una realidad que no previó la posibilidad de un gobierno sin mayoría y que, por tanto, no permitía entrever las dificultades que podrían surgir en caso de que en el Congreso no hubiese mayoría o no pudiese formarse una mayoría a partir de dos fracciones parlamentarias. Un sistema, pues, en el que no era necesario cuestionarse si las normas constitucionales eran adecuadas pues nunca necesitaron ser puestas a prueba.

De esto tenemos muchos ejemplos. Voy a mencionar sólo dos que nos dan la pauta para ir señalando por qué es indispensable reformar la institucionalidad vigente: el presupuesto y el método para suplir una ausencia permanente del titular del ejecutivo. (Podemos pensar en muchos otros que son, quizá, de menor gravedad pero que de cualquier manera entorpecen la buena marcha de la política: el veto está mal regulado, no hay sanciones en caso de que el Presidente se niegue a promulgar una ley aprobada por el Congreso, no hay previsiones en caso de que no se emita una ley reglamentaria, no hay disposiciones que obliguen al Congreso a pronunciarse sobre una iniciativa que se considere de urgencia).

Estos dos elementos juntos -el cuestionamiento que hacen los actores políticos y las disfuncionalidad de ciertas normas- nos llevan a concluir que uno de los retos importantes de la consolidación democrática es una reforma que revise y adecue a las nuevas circunstancias los mecanismos de acceso, estructuración y ejercicio del poder.

Dimensión funcional
Vinculado a la reforma del Estado está el gran reto de toda democracia: demostrar que este sistema es eficaz (o al menos más eficaz que los sistemas alternativos). Y ¿qué significa eficacia en este contexto? Significa nada más, que el sistema es capaz de producir las decisiones necesarias para satisfacer las distintas demandas de la población sean estas en materia económica o social.

En nuestro caso significa, por ejemplo, ser capaces de generar la inversión y los empleos necesarios para el desarrollo. De proporcionar a la industria los incentivos e infraestructura necesarias para desarrollarse. De generar los ingresos fiscales requeridos para garantizar a la población ciertos mínimos de bienestar.

Esta dimensión funcional que quizá sea la más importante, tiene algunos bemoles. Bemoles que nos llevan directamente a la discusión de los obstáculos que enfrenta nuestro país para consolidación de la democracia.

Los condicionantes de la consolidación democrática
En principio, son tres los condicionantes de la consolidación democrática:
1) De dónde partimos
2) De la distribución del poder
3) De las decisiones que se adopten.

La división de poderes propia del sistema presidencial obliga a conjuntar mayorías (simples o calificadas) para la toma de decisiones. Sin embargo, el sistema presidencial no prevé mecanismos para la formación de esas mayorías. Se puede llegar entonces a una suerte de parálisis o, simplemente de mantenimiento del status quo, si las fuerzas políticas con representación en el Congreso no llegan a acuerdos. En suma, la democracia impone restricciones que es necesario salvar si quieren lograrse ciertas transformaciones.

Llegamos pues a la conclusión de que la consolidación de la democracia no puede ser obra de ningún actor político en lo particular.

De hecho, y partiendo de la base de que el actual gobierno está interesado en llevar a cabo las reformas y acciones necesarias para el éxito de la consolidación democrática debemos estar conscientes que su éxito está en función de varios factores entre los que destacan:

1. La distribución del poder resultante.

2. Los poderes partidarios del presidente (la vinculación entre el Presidente y el partido que lo llevó al poder y el tamaño y la disciplina de su fracción parlamentaria).

3. El comportamiento de la oposición (la unidad partidaria, la proximidad ideológica entre las fuerzas partidarias, la cercanía de las siguientes elecciones).

4. Los poderes legislativos de presidente (poder de veto, de nombramiento, de fijación de agenda y de decreto)

Veamos cada uno de estos

a) Distribución del Poder
Cuando calificamos como excepcionales a las elecciones del 2 de julio del 2000, lo hacemos por muchos motivos:

1) El partido ganador (por primera vez en la historia de México, el poder presidencial es transferido de un partido a otro de manera pacífica y por la vía de las urnas).

2) El porcentaje de votos para el Presidente (por primera vez, un presidente llega al poder con menos de la mayoría de los votos emitidos; 43%).

3) El comportamiento electoral (los votantes decidieron dividir su voto y no otorgar mayoría a ningún partido ni en la Cámara de diputados, ni en la de senadores).

*El Senador electo Marcos Carlos Cruz Martínez, postulado originalmente por el PT anunció de manera informal su intención de adherirse al grupo parlamentario del PRD en cuyo caso este partido contaría con 16 en lugar de 15 senadores.
Fuente: IFE

* Para el momento de la instalación de la LVIII Legislatura el 29 de agosto de 2000 ya se había alterado esta composición. Una diputada del PRD -Rosa Velia Cota Montaño- se integró al grupo parlamentario del PT, por lo que ese partido cuenta ahora con 8 diputados. La fracción del PRD quedó igual -50 diputados- pues Arturo Hervis que llegó a la Cámara por Convergencia Democrática se pasó al PRD. Ahora CD cuenta con 3 en lugar de 4 diputados. Un diputado del PVEM - Miguel Ángel Torrijo - se integró al grupo del PAN, pasando éste a 207 diputados y dejando al PVEM con 16.

A esta distribución del poder político resultante de las elecciones de julio del 2000, se agrega la distribución del poder local que en julio de 2000 era como sigue:

No suman 32 pues hay estados en los que ningún partido tiene mayoría
**Gubernaturas del PAN: Baja California, Nuevo León, Jalisco, Guanajuato, Querétaro, Morelos, Aguascalientes. Legislaturas del PAN: Aguascalientes, Guanajuato y Nuevo León.
***Gubernaturas del PRD: DF, Baja California Sur, Tlaxcala, Zacatecas.
****ALIANZAS: Nayarit, Chiapas.

Nota. Congresos divididos: Chiapas, Zacatecas, Tlaxcala, D.F
Congresos sin mayoría: BC, BCS, Edomex, Jalisco, Morelos, Querétaro y Sonora

Esta distribución del poder político dio como resultado que el primer gobierno de la alternancia haya sido el gobierno más acotado en la historia. Acotado porque el partido del Presidente no cuenta con la mayoría en el Congreso y porque la mayoría de las gubernaturas y congresos estatales están en manos del principal partido de oposición.

b) Poderes Partidarios
Si comparamos los poderes partidarios de los presidentes del régimen anterior con los que ahora cuenta el actual mandatario nos damos cuenta rápidamente de la diferencia entre ambas situaciones.

Los presidentes en la era priísta eran los líderes temporales de su partido. Mientras lo eran gozaban de todos los instrumentos y recursos imaginables para: uno, disciplinar al partido y, dos, dirigir las lealtades a su persona. Ninguna de estas dos condiciones está vigente el día de hoy.

A diferencia del pasado, la suerte -la carrera política- de los miembros del partido del Presidente no depende de él (no depende de él por un triple motivo: por un lado porque a diferencia de antes no está garantizada la permanencia del PAN después del 2006; porque a diferencia del pasado la selección de candidatos no se traduce en la elección de ese candidato porque hoy las elecciones sí tienen que ganarse a través del voto; las estructura interna del partido tiene reglas que se respetan)

Por su parte, el Presidente no puede dictar una política y esperar que su partido la acate sin discusión. Esto no quiere decir que el PAN no haya apoyado al Presidente. Lo ha hecho en cada una de las iniciativas y así queda demostrado en las votaciones de la LVIII Legislatura.

c) Poderes Legislativos
Pese a lo que se ha sostenido, el presidente en México no cuenta con poderes legislativos excesivos. El titular del ejecutivo en México no cuenta con facultades o instrumentos que le permitan fácilmente hacer avanzar su agenda y cambiar el status quo.

Una rápida revisión de los poderes legislativos del ejecutivo en otros sistemas presidenciales latinoamericanos revela que los presidentes de Argentina, Brasil, Chile, Perú y Ecuador son más poderosos que el de México en el sentido de que aun con gobiernos divididos o sin mayoría tienen mayores posibilidades de implementar sus ofertas políticas.

De hecho, la mayor parte de las constituciones que se diseñaron o rediseñaron de la segunda mitad de los 80 para acá, incorporaron o reincorporaron los poderes legislativos de decreto en diversas modalidades y otorgaron a sus ejecutivos poderes de fijación de agenda (áreas de introducción exclusiva y derecho a que se discuta antes y en un tiempo reducido las iniciativas presidenciales) sin violar el principio de la división de poderes. En términos generales puede decirse que este tipo de poderes surge cuando están presentes tres factores: un arreglo institucional de división de poderes, una distribución del poder político en el que ninguna fuerza es mayoritaria y un contexto de crisis (o de memoria histórica de crisis) . Estos poderes han sido usados con frecuencia y parecen estar dando estabilidad a los presidencialismos latinoamericanos. Con todo, este tema es muy delicado y si llega a discutirse debe estar presente la idea de que buscar la eficacia de la presidencia no puede hacerse a través situaciones que pongan en peligro la libertad y la democracia. El asunto es una presidencia eficaz pero limitada. De hecho en el caso de México lo que parece estarse discutiendo es cómo acotar aún más el Poder Ejecutivo. Así lo demuestran las más de 26 iniciativas que hay hoy en la Cámara de diputados para limitar los poderes del Ejecutivo.

Tenemos entonces que, además de las restricciones que tiene el ejecutivo como resultado de la distribución del poder político, también tiene restricciones partidarias y estructurales.

La agenda legislativa del Presidente Fox tal y como se desprende de la oferta política de su campaña y del trabajo llevado a cabo desde su ascenso al poder es ambiciosa y contiene temas altamente controvertidos (en materia económica incluye los temas fiscal, eléctrica, energéticos, telecomunicaciones; en materia social, el abatimiento de la pobreza; en materia política, la reelección, el federalismo, la ley de responsabilidades y la de transparencia). Algunas de ellas se han podido sacar adelante, otras no.

El punto a resaltar es que los presidentes, sobre todo en situaciones de ausencia de mayoría, pueden recurrir a distintas estrategias y expedientes.

1) Buscar alianzas ya sea con fracciones parlamentarias completas o con legisladores individuales de manera tal de alcanzar el número de votos suficientes para lograr una mayoría simple o calificada, según sea el caso.

2) Junto a esta vía más tradicional, está la vía que se conoce como going public o apelar a la opinión pública para buscar apoyo a las iniciativas presidenciales (está limitada por la no reelección consecutiva).

3) Utilizar el veto presidencial para aquellas reformas que a juicio del Ejecutivo no contribuyan a la consolidación democrática (es un instrumento limitado pues se reduce a frenar o a impedir pero no es afirmativo).

4) Finalmente, queda la utilización exclusiva de los instrumentos que legal y legítimamente le corresponden al ejecutivo, gobernar a través de acciones administrativas.

Hasta el momento, el ejecutivo ha utilizado una combinación de las cuatro estrategias con un éxito relativo. Se han aprobado reformas importantes pero con modificaciones importantes.

La relación entre el ejecutivo y el legislativo ha sido una relación ambivalente con altas y bajas provocadas por situaciones tan diversas como las legítimas diferencias ideológicas y programáticas entre las fuerzas políticas con representación en el Congreso; los intereses políticos-electorales de las fracciones parlamentarias (motivos de rentabilidad política); el cambio en los roles políticos entre el tradicional partido de gobierno y el que hasta el 2000 fue el principal partido de oposición; la recomposición interna y cambio de dirigencias en los partidos.

Algunos de estos elementos permanecerán y otros irán desapareciendo conforme la democracia vaya asentándose. Lo que es claro es que, hacia el futuro no se vislumbra -por fortuna- el regreso a un pasado en el que la concentración del poder era tal que un solo actor podía tener en sus manos -con restricciones menores- los poderes que la Constitución decidió repartir en tres ramas y tres niveles de gobierno.

En estas condiciones es sumamente importante que gobierno y oposición, asuman que la corresponsabilidad no es cuestión de elección sino de necesidad y que la única vía para avanzar en la consolidación de la democracia es la colaboración entre poderes y la construcción de consensos.

La esencia de la democracia es la incertidumbre sobre quién estará en el poder el día de mañana. Las reformas estructurales que logren sacarse adelante serán para beneficio del país. Pero de ellas se beneficiará también el partido político que sea premiado por la voluntad de los votantes. Esa es la virtud de la democracia: la certidumbre de las reglas y la incertidumbre sobre quien gobernará el día de mañana.

Reitero entonces, que el reto más importante que hoy enfrenta México es demostrar, demostrarnos, que la democracia funciona o, al menos que funciona mejor que el sistema anterior o que sistemas alternativos basados en exclusiones, imposiciones y la concentración de poder. Para ello es necesario la colaboración, la negociación y la construcción de acuerdos.

Muchas gracias.