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México, D.F. a 26 de abril del 2002. LXXX
Asamblea Nacional Ordinaria de la COPARMEX PANEL: Primero que nada quisiera agradecer a la COPARMEX y a su presidente Jorge Espina por esta invitación. Me han pedido que hable de los partidos políticos y las reformas de segunda generación y quisiera advertirles que mi exposición es más la de un politólogo, la de un académico que está tratando de entender este problema y predecir lo que va a suceder. En este sentido creo que mi visión será diferente a la del líder del partido gobernante, Luis Felipe Bravo Mena, que hay que decirlo, es el único que se presentó de los tres líderes que originalmente estaban anunciados. Me parece que esto no es gratuito. En particular hoy les voy a hablar de tres temas: 1) ¿Qué fueron las reformas de primera generación y por qué prosperaron?, ¿Qué fue lo que hizo posible este proceso? Esto es importante porque nos permitirá contrastar lo que está ahora sucediendo y que es el segundo punto de mi exposición; 2) ¿Qué son las reformas de segunda generación y por qué es previsible que no prosperen? Y precisamente el hecho de que dos dirigentes de los principales partidos políticos de oposición no hayan venido, me parece que es un mensaje muy importante que va en ese sentido porque tengo la hipótesis, que a continuación argumentaré, de que es muy posible que estas reformas no pasen; 3) Finalmente concluiré con un punto que me parece toral en esta discusión referente a que lo más urgente a cambiar hoy en nuestro país no es la economía sino la política. ¿Qué son las reformas de primera generación y por qué prosperaron? El origen de estas Reformas proviene, como ustedes lo saben y lo tuvieron que vivir, de las crisis económicas que ocurrieron en América Latina durante los ochenta. También conocida como la crisis de la deuda esta situación obedeció a un agotamiento del modelo de desarrollo económico que estaba basado en la sustitución de importaciones. En este contexto se desató todo un debate sobre cómo deberíamos cambiar y cuáles eran las mejores alternativas para recuperar el crecimiento económico. Se optó por un modelo de apertura, de Reformas orientadas hacia el mercado, lo cual hoy se conoce como el Consenso de Washington, ya que las Reformas fueron promovidas desde esa ciudad por el gobierno Norteamericano, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. En general el nuevo modelo económico también conocido como neoliberal contempló las siguientes políticas públicas: a) Disciplina
fiscal (bajar el déficit público). En nuestro país se adoptaron algunas de estas políticas; claramente la liberalización comercial que termina con el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica de 1994; algunas más se dieron a medias o a tumbos como el tipo de cambio competitivo que durante la época de Salinas estuvo controlado y en la de Zedillo estuvo determinado por el libre mercado; y otras de plano no se hicieron como la reforma fiscal. Esto pudo ser posible porque en el ámbito político había un sistema muy centralizado de poder y con alta capacidad de controlar las decisiones. El eje central de este sistema era el Presidente de la República, quien a través de su partido, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), tenía la posibilidad de controlar a distintos grupos corporativos de trabajadores y campesinos, a la gran mayoría de los gobiernos estatales y municipales y a los legisladores de su partido. Sin embargo, por lo menos en los sexenios de Salinas y de Zedillo ya no podía el PRI gobernar solo. Para hacer reformas Constitucionales o incluso pasar leyes en el último tramo de la administración de Zedillo se necesitaba el apoyo de otro partido político, el cual resultó ser el Partido Acción Nacional (PAN). Y precisamente entre 1988 y el año 2000 a México lo gobernó una coalición extraña pero que permitió hacer cambios muy profundos, sobre todo en el ámbito económico. La coalición la conformaban, dentro del PRI, los tecnócratas y los políticos de viejo puño. Los primeros querían la modernización económica del país y los segundos, aunque no estaban convencidos del proyecto neoliberal lo apoyaban, entre otras cosas, porque no tenían opción y porque los tecnócratas también les ofrecían grandes canonjías. Finalmente muchos de ellos seguían en el poder y para los políticos eso es lo importante, conservar e incrementar su poder. Como los tecnócratas les daban esta posibilidad entonces se dio esta alianza. Después del revés electoral de 1988, el PRI ya no podía gobernar sólo y tuvo que recurrir al PAN; partido que estaba de acuerdo con el proyecto modernizador de los tecnócratas del PRI, pero además en el PAN prevalecía la visión pragmática, la visión de negociación de Carlos Castillo Peraza, por lo que en cada negociación entre el PAN y el gobierno, el PAN iba consiguiendo algo. Así fue como eventualmente lograron las reformas que con la fuerza del voto después, los llevaron al poder en el año 2000. Todos estos actores participaron y ganaron de alguna manera en esta coalición extraña dentro del PRI, entre tecnócratas y políticos tradicionales, con el PAN y fue la que permitió llevar adelante la agenda modernizadora. ¿Qué
son las reformas de segunda generación y por qué es posible
que no prosperen? Primero que nada, todavía seguimos en este proceso de redefinir el papel del estado en el desarrollo económico del país. Tenemos que discutir una vez más este papel para asegurar si el estado se debe de retirar, debe de volver a intervenir, ¿cómo debe de intervenir? Todavía algunos dentro del Partido de la Revolución Democrática (PRD) y del PRI piensan que se necesita un mayor activismo, una mayor intervención del estado en la economía y este es un debate que todavía no termina. De hecho el día de ayer la Suprema Corte de Justicia declara que es ilegal el decreto por el que el presidente de la República trataba de liberalizar los mercados energéticos; ¿Esto es lo que realmente queremos los mexicanos? ¿Hasta donde queremos que el estado intervenga directamente en la economía? y este todavía es una asunto que no está resuelto. Segundo, ¿cuál debe de ser la integración de nuestro país con los Estados Unidos? Esta es una cuestión central para el proyecto, no solamente económico sino de nación que tiene este país. Pero en este tema como en el anterior, no hay consensos; por un lado parecería que el PRD y el PRI quisieran dejar la integración donde está o incluso revertirla y por el otro, el PAN y el presidente Fox parecería que están tratando de profundizarla. En tercer lugar, ¿cómo hacer la acción gubernamental más eficaz? Finalmente esto implica, por ejemplo, reformar al poder judicial. ¿Cómo podemos aspirar a tener una mejor economía si es imposible cobrar una cheque rebotado? ¿Cómo queremos tener una mejor economía cuando los tribunales son incapaces de hacer respetar los derechos de propiedad cuando existe una invasión? Esa es otra reforma que está ahí pendiente. Y finalmente, independientemente del tamaño y la eficiencia del estado persiste el problema de ¿cómo financiarlo saludablemente?. Sin una reforma hacendaria a fondo, no como la que pasó el Congreso el año pasado, el Estado mexicano seguirá siendo absolutamente dependiente de los ingresos petroleros con toda la vulnerabilidad y volatilidad que eso implica. Para poner esto en políticas públicas específicas significa que lo que necesitamos es: 1. Reestructurar la administración pública y las relaciones de los distintos niveles de gobierno. 2. Mejorar la recaudación fiscal y la capacidad regulatoria del Estado. 3. Hacer una reforma laboral, del servicio civil y del poder judicial. 4. Llevar a cabo la modernización legislativa. 5. Revisar la privatización o la participación privada en empresas estatales estratégicas. 6. Revisar cuanta más integración económica queremos con nuestros socios comerciales. Esto es lo que necesitamos y la pregunta es, ¿podemos pensar que puede prosperar esta reforma? Al respecto soy muy escéptico porque se ha perdido la centralización autoritaria del poder; y eso que bueno, porque efectivamente transitamos de un régimen muy centralizado, muy autoritario a una democracia. El presidente efectivamente ya no tiene los mismos instrumentos que antes pero tampoco podemos regodearnos del tipo de democracia que tenemos, lo cual no implica ninguna justificación para regresar al autoritarismo. Tenemos que revisar nuestra democracia, ver dónde están las deficiencias y veamos por qué. Primero hay que observar lo que perdió el presidente en unos cuantos meses.
De hecho lo que ha ocurrido es que el otrora sistema centralizado se descentralizó tremendamente con la alternancia. Hoy podemos decir que el presidente controla a la administración pública federal, a la burocracia y al ejército pero no tiene la posibilidad de gobernar a gobiernos locales, a los grupos corporativos y lo más importante, al Congreso. Incluso ahora el poder judicial también lo revisa y puede echar para atrás alguna de sus iniciativas como ocurrió ayer con el decreto de la liberalización eléctrica. El presidente ha perdido muchas palancas de control del sistema político que antes tenía. Y entonces ¿quién está gobernando México? La respuesta es: los partidos políticos. Son ellos los que tienen hoy por hoy el control sobre los grupos corporativos, los gobiernos estatales y sobre los legisladores. Hoy los legisladores no responden a los intereses de grupos ciudadanos. No hay representatividad ni tienen incentivos para cooperar y hacer los cambios que el país necesita, es decir, no hay incentivos para la gobernabilidad. Esto se debe en gran medida a las reglas de la conformación de las Cámaras. Debido a la cláusula que prohibe la reelección consecutiva, los legisladores tienen poca o escasa experiencia y profesionalismo en una muy compleja tarea como lo es la legislativa. Pero además, nuestros Diputados y Senadores no tienen incentivo alguno para regresar a ver a los que supuestamente representan y que somos los ciudadanos porque saben que no hay reelección. El asunto no termina ahí y se complica aun más con la existencia de 200 diputados que no representan distritos sino circunscripciones electorales plurinominales; se trata de estos diputados que no se eligen directamente y en la Cámara de Senadores encontramos este gran absurdo de que hay 32 senadores que no representan a nadie; supuestamente a la nación pero eso es un concepto muy difuso. Es un error asumir que los diputados y senadores no responden a nadie; esto sería un análisis incompleto. En la realidad si le responden a alguien, a los partidos políticos. Lo que a últimas fechas se conoce como la partidocracia. Y es que ha quedado muy claro que la democracia mexicana en estos primeros años de operación, lo ha hecho precisamente mediante los partidos políticos, que son quienes tienen el poder de cambio. En las Cámaras son los dirigentes partidistas y de fracciones los que controlan a los legisladores y les piden cuentas. Como los congresistas saben que su futuro político depende más de su posición frente al partido y no frente a la ciudadanía acaban respondiendo más a los intereses de su partido que a los de los ciudadanos que supuestamente representan. Sin la reelección los partidos, no los ciudadanos, deciden la fortuna de los políticos. Y entonces hoy tenemos 500 diputados y 128 senadores que representan a 8 partidos políticos y no a 100 millones de mexicanos. Por el lado de la gobernabilidad la historia no es mejor. La ausencia de un partido mayoritario en el Congreso tiene un fuerte impacto en la gobernabilidad. Cuando no hay un partido que controle por lo menos a una de las Cámaras el régimen presidencialista se vuelve inestable. Intuitivamente podemos pensar que se unen el PRI y el PRD para pasar una ley, como probablemente sucederá con la reforma eléctrica, y esa ley no le gusta al presidente Fox ni al PAN y entonces la veta el presidente, la regresa al Congreso y entonces el PRI y el PRD no tienen la posibilidad de quitar el veto presidencial porque no tienen dos terceras partes del Congreso. El resultado de todo esto es lo que los politólogos llamamos un bloqueo, donde no sale nada porque las distintas fuerzas políticas se están bloqueando unas a otras. Al margen del bloqueo hay una dificultad para hacer alianzas o coaliciones de gobierno estables porque el partido que está en el poder, en este caso el PAN, quiere sacar resultados; eso es lo que electoralmente le conviene y va a ir al Congreso a tratar de conseguir esos apoyos para que se den los cambios, sin embargo los partidos como el PRI y el PRD saben que tienen la posibilidad y el poder de chantajear al partido gobernante. Como el PAN sabe que el peor escenario es que no pase nada, que no haya ley fiscal o presupuesto, está dispuesto a llegar a un acuerdo con el PRD para que haya por lo menos un presupuesto y una ley fiscal. Esto hace que se formen coaliciones de gobierno de corto plazo que producen leyes muy defectuosas o que se de, como en el caso de la negativa del Senado para que viajara el presidente Fox, una coalición entre el PRI y el PRD para bloquear al PAN y al presidente. Estamos en una situación donde no hay incentivos en las reglas del juego para hacer una coalición gobernante estable de largo plazo como la que, de alguna manera, gobernó a este país entre 1988 y el año 2000.
Como politólogo creo que los políticos son personajes que tratan de maximizar su poder bajo las reglas existentes del juego, así como ustedes los empresarios tratan de maximizar sus utilidades económicas. No sorprende que con las reglas políticas que tenemos hoy tengamos estos resultados y que en la práctica signifique que no prosperen las reformas estructurales que el país necesita. El gobierno actual no ha logrado cimentar una coalición de partidos políticos que pueda empujar estas reformas de segunda generación. ¿Cómo pensar en ello cuando el PAN sigue en una discusión de hasta qué punto apoyar al presidente? ¿Cómo podría hacerlo ahora que en el PRI han sido autopurgados los tecnócratas, a quienes se les echa la culpa de la perdida del poder del año 2000 y que este partido que se ha movido hacia sus orígenes de izquierda nacionalista y revolucionaria? ¿Cómo pensar hacerlo con un PRD que sigue demostrando que su conducta es la que trae su marca de nacimiento de que es un partido de oposición? ¿Cómo hacerlo con unas reglas del juego que no tienen ningún incentivo para la cooperación sino para la competencia? Esto es preocupante para la democracia mexicana. Estoy convencido de que hoy tenemos que promover cambios políticos más que económicos en estas reglas del juego. La paradoja está en que el que puede cambiar las reglas del juego es el Congreso de la Unión y las legislaturas locales que si no hacen nada siguen fortaleciendo a los partidos políticos y si hacen algo muy probablemente lo harán para fortalecer el poder de los partidos políticos. Y esta es una trampa tremenda en la que estamos cayendo los mexicanos. Me pregunto ¿A dónde tendremos que llegar para darnos cuenta de que las instituciones deben de ser reformadas? ¿Hasta que nos suceda como en otras naciones que el descrédito por los partidos políticos, porque los políticos ya no resuelven los problemas públicos, sea tan grande que justifique un cambio? Espero que no. Muchas gracias. |
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