José Ayala Espino

(segunda y última parte)

A continuación examinaremos el papel de los actores más destacados en la educación desde la perspectiva de la agencia/principal. En este artículo, se analizan los agentes externos locales y federales.

II Agentes externos (locales y federales): padres de familia, sindicatos, y autoridades

1. Agentes externos locales

a) Los padres de familia

Los padres son mandantes con un poder muy escaso en la escuela y relativamente alto en el seno de la familia. El contexto institucional actual de la educación otorga a los padres muy pocos incentivos para participar en la educación de sus hijos. Ello se debe a varias causas. Primero tienen pocos mecanismos para hacer oír su "voz" en la escuela, en las asociaciones de padres, o con las autoridades. Segundo, no tienen opciones de "salida" para ofrecer alternativas educativas a sus hijos. Y, tercero, carecen de información sobre la educación que reciben sus hijos, lo cual dificulta o imposibilita cualquier ejercicio de comparación de la calidad de la educación que reciben sus hijos respecto a otras opciones.

Los padres al igual que las autoridades educativas tienen cantidades de información variables y de muy diversa calidad. La cantidad varía entre los distintos niveles de las autoridades. Por ejemplo, los padres toman decisiones sobre sus hijos y no los hijos por sí mismos. Los padres, independientemente de sus intenciones, normalmente tienen información insuficiente o distorsionada acerca de las ofertas educativas, o incluso sobre el valor de la educación.

Existen por supuesto conflictos de intereses a partir de la información disponible, los padres pueden, por ejemplo, subvaluar la educación de sus hijos y apreciar más sus capacidades laborales para incorporarse tempranamente al mercado de trabajo. En algunos niveles, las autoridades pueden valuar poco la importancia del gasto público en educación y, por ejemplo, dar más importancia a la inversión en infraestructura.

Así, los padres enfrentan tres problemas importantes:

• No poseen mecanismos para evaluar la calidad de la educación que reciben sus hijos y desconocen los instrumentos para llevar a cabo una fiscalización;

• No existen mecanismos institucionales para poner en práctica una rendición de cuentas en los distintos niveles educativos. A veces se puede conocer algo sobre el desempeño educativo a nivel nacional, pero poco a nivel local y menos aún a nivel de la escuela y, finalmente,

• Los padres no tienen alternativas educativas.

La acción colectiva que pueden emprender los padres para demandar instituciones en los anteriores ámbitos es muy difícil de lograr, porque al momento de realizar la demanda de nuevas instituciones los padres valúan los costos atribuibles a organizarse como muy altos con respecto a sus posibles beneficios. La única posibilidad sería que un agente externo, por ejemplo la autoridad educativa, promoviera la acción siempre y cuando las reglas del juego establecidas legalmente lo permitieran.

Habría que tener conciencia de que la organización de los padres tiene un costo que se debe reflejar en el presupuesto. Es muy poco probable que la organización de los padres sea un resultado espontáneo, fruto de la unión de buenas voluntades. La formación de organizaciones cívicas que aliente la participación de los padres en la educación de sus hijos requieren de un esfuerzo de inversión considerable.

En un contexto institucional como el antes descrito, los padres, de acuerdo a su nivel de ingreso, tendrán incentivos para buscar cursos de acción individuales. Por ejemplo, educación complementaria pagada por los padres; salida a otra opción financiada por los padres; participación directa de padres en la educación de sus hijos a través de apoyos didácticos comprados en el mercado: libros de texto, enciclopedias, videos, cassettes, y programas de enseñanza interactiva. Evidentemente que esta posibilidad es muy costosa para la sociedad y las familias, pero además tenderá a abrir la brecha de desigualdad social en la calidad y acceso a la educación eficiente.

Los padres considerarán individualmente esta última opción como la más valiosa, porque es más rápida de alcanzar y, además, sin necesidad de participación social, o sin la necesidad de emprender una acción colectiva que requiere muchas horas de dedicación para llegar a veces a resultados pobres o demasiado politizados. Los padres tenderán a pensar que los costos de emprender acciones colectivas en este ámbito rebasan los beneficios esperados. Las evidencias que han encontrado los expertos son que los apoyos educativos a estudiantes que ocurren en el seno de la familia contribuyen a elevar de manera significativa la calidad de la educación.

• Puede resultar más difícil aplicar políticas de educación en todo el sistema, puede menoscabarse el cumplimiento de objetivos nacionales más amplios;

• Puede aumentar la segregación social si las escuelas se polarizan entre las elites académicas y las escuelas para los hijos de los pobres y los pocos instruidos;

• Puede reducirse la equidad si las escuelas y las instituciones aceptan estudiantes sobre la base de su capacidad de pago y no de sus calificaciones de ingreso; y finalmente;

• Es posible que los padres carezcan efectivamente de la información que necesitan para hacer juicios sobre la calidad.

b) El sindicato en la localidad

El sindicato en una escuela o distrito escolar es el mandatario del sindicato nacional, por esta razón sus lealtades o intereses se dividirán entre la burocracia del sindicato y los intereses de sus representados, es decir, los profesores del sindicato en la localidad. El sindicato local siempre tiene incentivos para hacer suyos los intereses de sus principales: estudiantes, padres y directores. Pero como hemos dicho estos últimos carecen de poder, son débiles y no tienen incentivos para emprender acciones colectivas.

Los dirigentes de los sindicatos locales tienen muchos intereses para representar al sindicato nacional porque esperan ser premiados con una promoción para ocupar un puesto en el sindicato nacional. Además, perciben que su posición estratégica en la localidad los coloca en la posibilidad de obtener un puesto de elección en la legislatura o en el gobierno local. Los dirigentes, además, verán en la administración pública local una posibilidad atractiva para ocupar un puesto. Así, la influencia de los sindicatos locales se desvía de sus objetivos a otros que los líderes estiman más valiosos.

Los líderes sindicales tendrán pocos incentivos por hacer suyos los programas de capacitación, elevación de la calidad, combate al ausentismo, elaboración de material instruccional, etc. Los líderes buscarán metas tradicionales: lucha por aumentos salariales en alineación con el sindicato nacional, mantenimiento o aumento de las prestaciones sociales y, finalmente, negociación de plazas, liberación de horas para el sindicato, etc.

c) Representantes de la Secretaría de Educación en los Estados

Los delegados o representantes de la delegación federal de la SEP se caracterizan porque tienen poco poder para cambiar las prácticas locales más arraigadas. Su interés más importante es mantener el funcionamiento del sistema educativo local en condiciones de estabilidad y acatar, al menos formalmente, las directrices que envía el gobierno federal. Es muy poco probable que un delegado federal se involucre y participe con los agentes locales, simplemente porque no tiene incentivos para ello.

Por lo general un delegado es designado por el Secretario de educación pública para garantizar su lealtad y evitar que se relacione con el gobernador de la entidad, o con las autoridades educativas estatales. Un delegado es un mandatario de su principal que se encuentra situado en el gobierno federal. En este contexto las tareas de supervisión son rutinarias y débiles. Las capacidades de innovación muy bajas o nulas. Esto último se explica en buena medida porque los delegados no han sido preparados y capacitados para mejorar sus funciones de fiscalización y vigilancia, adicionalmente no cuentan con la infraestructura adecuada para cumplir estas funciones.

Para los delegados es muy importante mantener una buena relación con los directores y los dirigentes sindicales locales, porque perciben que lo mejor para ellos es no hacerse visibles en el ámbito de la política local. Esto último es así porque no existe la función en la estructura orgánica para ser innovadores, y segundo, porque prefieren mantener la estabilidad del sistema local ya que obtienen beneficios mayores.

2. Agentes externos federales

a) Secretaría de Educación Pública

La SEP es una estructura extraordinariamente compleja que contiene un sinnúmero de mandantes y mandatarios como puede observarse en la siguiente figura:

Presidente/mandante

Secretario/mandatario del presidente/ mandante de los subsecretarios

Subsecretarios/mandatario del Secretario/ mandante de los directores y delegados

Delegados/mandatario de los directores/ mandante de los directores

El presidente busca un mandatario que genere beneficios y no costos, esto es, le encomienda como tarea principal la estabilidad del sistema de educación y el cumplimiento de los programas formales. Reformas profundas que puedan afectar la estabilidad y el cumplimiento de los programas no son bien vistos por el gobierno federal y, especialmente por el presidente. El secretario percibe como lo más valioso su permanencia en el gabinete, por tanto tratará de asumir una actitud política de negociación y de colocar en un segundo plano los objetivos de la reforma.

El secretario, como otros sujetos en la educación, enfrenta también un conjunto de lealtades divididas. El secretario, sin embargo, tratará de maximizar su permanencia en el puesto y, eventualmente buscar una nueva posición en el gabinete. Los incentivos del secretario para sostener una reforma son débiles porque, además, no existe un mecanismo que permita repartir los costos y beneficios de la reforma educativa. Si esto último existiera, entonces se podría generar un compromiso bueno y creíble sobre la reforma que lo aceptaran los agentes fundamentales de la misma.

La calidad de la administración escolar es un ejemplo conspicuo de los problemas de incentivos. La burocracia central está muy alejada de la escuela que es el lugar donde ocurre la interacción más importante de la educación: profesores, estudiantes, padres, directivos, libros de texto, sindicato, instalaciones, programas, etc. La burocracia (mandante) conoce poco de las necesidades del director (mandatario), en consecuencia ocurre un problema de información.

El burócrata tendrá incentivos para fijar un presupuesto típico a todas las escuelas independientemente de sus características y/o de su rendimiento; por su parte, el director tendrá pocos incentivos para desarrollar un presupuesto para la propia escuela que permita mejorar la calidad. Además, es muy probable que el director no tenga los conocimientos y experiencia para elaborar un presupuesto, simplemente porque nunca ha tenido necesidad de hacerlo.

La figura del Secretario de Educación Pública tiene ciertas características que lo vuelven un factor relevante. En primer lugar se puede decir, que tiene cierta debilidad y carece de incentivos para emprender una reforma radical en la administración del sistema educativo. Por ejemplo, en la administración de salarios, dada la restricción presupuestaria, el secretario preferirá atender el reclamo de los profesores. Esta concesión tendrá, sin embargo, consecuencias sobre la calidad de la educación, porque esta medida compite con otras partidas presupuestarias que podrían tener un mayor impacto en la calidad educativa.

b) Autoridades financieras federales

La Secretaría de Hacienda es un agente que tiene un papel importante en el financiamiento de la educación e influye decisivamente en su presupuesto. Se puede decir que existe una incompatibilidad de incentivos entre la Secretaría de Hacienda y la SEP porque el objetivo principal de la primera es mantener la estabilidad de las finanzas públicas y, en cambio, la SEP busca alcanzar el mayor presupuesto posible para cumplir con sus programas educativos. Por ejemplo, la SEP puede comprometerse con un aumento de los salarios de los profesores, que es además la partida mayor del presupuesto de educación; en contraste, Hacienda se interesará por mantener la política salarial moderada y alineada con la política salarial nacional.

En otros ámbitos la SEP enfrenta grandes restricciones presupuestarias, no sólo en términos absolutos, sino también en lo que se refiere a la movilización de recursos financieros para la reforma o nuevos programas de inversión. Una restricción notable es la enorme carga del gasto corriente que gravita sobre su presupuesto, ello significa que el margen de gasto de inversión para los nuevos programas es muy bajo. Así, un programa innovador que requiera una inversión inicial puede frustrarse simplemente porque no existen recursos.

La medición de resultados de los servicios educativos es un tema importante para los directores, en contraste, los burócratas, muy distantes de la escuela, no tienen la sensibilidad de utilizar indicadores de desempeño basados en los resultados académicos y prefieren homologar el presupuesto para todas las unidades educativas o escuelas. También prefieren fijar estructuras salariales generales y no diferenciales de acuerdo al desempeño educativo. Los burócratas prefieren la homologación y la imposición de esquemas rígidos basados en criterios observables. Es evidente que esto último facilita la administración a los funcionarios centrales, pero pierde utilidad el salario como instrumento de gestión. Por supuesto, lo anterior tiene consecuencias importantes sobre la calidad de la gestión escolar en el nivel central y el de la escuela.

Las autoridades centrales tienen incentivos para que las escalas salariales se negocien en forma centralizada y se apliquen uniforme y obligatoriamente en todo el país. En México sólo recientemente comienza a usarse la evaluación del desempeño de los profesores como un insumo para la determinación del salario. La experiencia de otros países en esta materia revela que el uso de otros mecanismos ha dado buenos resultados: promociones, bonos y reconocimientos. Afortunadamente nuestro país comienza a usar un sistema de remuneraciones basado en: exámenes de conocimientos, evaluación de pares, evaluación de padres de familia y resultados de los estudiantes.

Sistemas centralizados de gestión:

"Los sistemas centralizados de gestión del personal con rígidos códigos de empleo público se ven sustentados por el tipo de relación que existe entre los maestros, los sindicatos y los gobiernos. La estructura de incentivos que genera la organización actual del sistema promueve comportamientos que conducen a una situación en la cual ni el aprendizaje ni las condiciones de trabajo mejoran sustancialmente". BID, 1997, p. 88

El sistema de presupuestación centralizado no permite que un organismo "internalice" la restricción presupuestaria y cuente, a su vez, con la información suficiente para asignar los recursos a aquellas áreas que tengan un impacto más positivo en la enseñanza. Hemos insistido que cada instancia que participa en la presupuestación tiene incentivos distintos, y como no se miden los resultados del proceso educativo, o se hace de un modo incompleto, no existe ninguna instancia que rinda cuentas del desempeño del sistema educativo en su conjunto. En realidad existen condiciones para preservar un sistema de "elusión" de responsabilidades.

c) Sindicato Nacional

El sindicato nacional es un mandatario de los profesores que tiene una lealtad muy clara hacia sus agremiados: la protección y mantenimiento de los derechos laborales de los maestros. Ello significa que los esfuerzos del sindicato estarán orientados principalmente hacia la búsqueda de la estabilidad en el empleo, el manejo de la política salarial y de las condiciones de trabajo. La búsqueda de estos tres objetivos demanda una energía social y organizativa enorme, de modo que las tareas vinculadas con la calidad educativa pasan a un segundo término.

El sindicato puede estar genuinamente interesado, por ejemplo, en mejorar la calidad de la educación, sin embargo va a producirse una clara incompatibilidad de incentivos. En efecto lograr una elevación de la calidad educativa puede suponer objetivos contrarios al interés principal del sindicato. Por ejemplo, cambiar profesores de áreas o lugares de adscripción a las más promisorias e innovadoras, éste que es un objetivo loable por sí mismo, conspira contra el objetivo superior y más valioso del sindicato: garantizar la estabilidad en el empleo.

Otro ejemplo relevante es la introducción de un programa de estímulos económicos como un premio a la productividad, creatividad y compromiso, éste se considera un objetivo e instrumento muy valioso para mejorar el desempeño de los profesores, pero cabría advertir que gozará de poca popularidad en el sindicato porque afecta la administración del contrato colectivo que busca beneficios iguales para todos los profesores independientemente de su rendimiento y compromiso.

El sindicato es por naturaleza una organización que busca mantener monopolios o privilegios de los miembros de la agrupación, sin embargo, esta conducta es un freno para la reforma o la innovación. El sindicato ofrecerá resistencia en las siguientes áreas: negará o limitará las opciones de "salida" de los padres de familia, en efecto la asociación de profesores argumentará que la "salida" del sistema educativo tradicional irremediablemente afectará las fuentes de trabajo de los agremiados.

Los programas de capacitación es un área delicada porque el sindicato procurará obtener la exclusividad de este programa, pero ello puede ir en contra de los intereses de las autoridades educativas, porque el sindicato no garantiza la calidad del programa, o que no sea usado para fines gremiales. Un tercer ejemplo es el de los contenidos de la enseñanza, el sindicato buscará participar en términos de sus preferencias ideológicas y políticas, y no con un sentido nacional, plural y abierto como lo podría sugerir una reforma de los contenidos.

La administración de personal en los ámbitos de contratación, promoción y despido está en manos de la burocracia central y del sindicato nacional. La negociación que lleva a la gestión de personal está muy distante de los lugares en los cuales realmente ocurre la contratación y el desempeño concreto de los profesores. De manera que la selección, la capacitación y la remuneración ocurren en un espacio muy ajeno a los usuarios. En efecto, estos últimos en realidad pueden hacer muy poco para influir en cambios en la administración del personal.

En un sistema de gestión de personal centralizado no resulta extraño que el sindicato ofrezca resistencia a los esfuerzos realizados para medir el aprendizaje y un rechazo a los exámenes estandarizados. Lo mismo ocurre con los exámenes de selección de maestros, son mal vistos. Sin embargo, estos mecanismos no sólo permitirían mejorías en la calidad académica, sino una gestión laboral menos conflictiva que la queactualmente existe.

En México el PARE es un programa para las zonas rurales que permite la participación en la evaluación y control de los maestros, lo que se ha traducido en una significativa reducción del ausentismo de los profesores.

El papel del sindicato en las relaciones agencia/principal de la educación:

"El sindicato tiene interés en que las negociaciones se mantengan en el nivel nacional, lo que permite presionar para influenciar en los salarios, las condiciones de empleo, las oportunidades de promoción, y disminuir la discrecionalidad de los supervisores. Pueden buscar la profesionalización de los maestros, para mejorar condiciones de trabajo y su desempeño como cuerpo dedicado a la educación. Pero los sindicatos tienen un horizonte bastante largo con múltiples objetivos. Además de las condiciones de trabajo de los maestros, se preocupan también por el empleo total y los intereses de los partidos políticos asociados. Ese horizonte les permite aceptar concesiones futuras y un mayor grado de participación en la gestión del sistema de educación. Los maestros tienen incentivos para permanecer relativamente pasivos. Dada la rigidez de sus salarios y las posibilidades de promoción y reconocimiento de su mayor esfuerzo por parte del supervisor o de la propia comunidad no tiene ningún impacto sobre sus condiciones salariales". BID, 1997, p. 88 y 89

d) Partidos políticos

Los partidos políticos tienen un doble papel, en un primer momento, cuando actúan en los procesos electorales ofrecen y se comprometen con ciertos objetivos educativos. En esta etapa, su principal incentivo es captar el mayor apoyo electoral posible. Ello los lleva a prometer demasiadas cosas sobre la educación, a veces sin mayor fundamento y sólo como un recurso de movilización electoral. Por ejemplo, se pueden comprometer con elevar el gasto público en educación, hacer obligatoria la educación de bachillerato, mantener la gratuidad de la educación superior, etc. Claro que no se repara en los costos financieros o fiscales de tales programas.

A esta conducta de los partidos se le conoce como "ilusión fiscal" porque prometen demasiadas cosas y gratis. En un segundo momento, cuando actúan como funcionarios electos o como legisladores, la conducta de los partidos cambia, cobran conciencia de las dificultades reales para implantar las promesas electorales. Ello por supuesto genera enfado en los votantes, muchos de los cuales son padres de familia que tienen hijos en el sistema educativo. En no pocas ocasiones los partidos contribuyen a crear un ambiente de frustración, de fracaso en el logro de una mejor educación para todos.

e) Iglesia

La iglesia (en realidad iglesias) es un agente que formalmente tiene poco poder para influir en las decisiones en materia de educación, pero no cabe duda que su poder en el seno de las familias y en sus relaciones con los padres de familia son muy influyentes. El papel principal de la iglesia es preservar los valores y tradiciones, así sus incentivos están orientados a la conservación y no a la innovación. Ciertamente, existen grupos dentro de la iglesia que son innovadores y que juegan un papel activo en tareas educativas.

En conclusión se puede decir que la participación de los agentes en la educación es compleja porque tiene un conjunto de problemas que afectan sus relaciones. Entre los principales problemas que señalamos destacan por su importancia los siguientes.

• La información que existe entre los agentes (mandantes y mandatarios) es incompleta y asimétrica. Así, los padres cuentan con poca información sobre el desempeño de la educación. Por esta razón no pueden elegir opciones, no pueden comparar, ni tampoco están preparados para evaluar la calidad de la educación. Un caso notable de falta de información es el desconocimiento que las escuelas tienen sobre los propios estudiantes. No se tienen expedientes confiables sobre sus características socioeconómicas, valores, expectativas y capacidades cognitivas. Esta información es indispensable para el diagnóstico, diseño y formulación de políticas educativas realistas, porque parten del reconocimiento de sus características. En este campo se pueden sugerir cuatro líneas de acción: fortalecer con mayor información a usuarios y proveedores por medio de la descentralización; hacer más accesible la información acerca de las opciones existentes, de tal forma que usuarios y proveedores puedan hacer elecciones con más información; ayudar a los pobres a pagar el tipo de educación que no es proveída por el gobierno; y usar los nuevos conocimientos para actualizar el curriculum y las nuevas tecnologías para mejorar la calidad y ampliar el acceso. Banco Mundial, 1999, p. 49

• Las instituciones existentes no generan incentivos adecuados. En

efecto, en la administración de la educación es muy probable que exista una desalineación de incentivos. Ciertamente, los incentivos de unos agentes, por ejemplo, los profesores dirigen sus objetivos en una dirección diferente a la cual desearían, por ejemplo, los padres de familia. Si las reglas del juego no son claras, es probable que alguno de los agentes tome un curso de acción perverso, aprovechando la ambigüedad privante para trabajar a favor de sus intereses personales o egoístas. En un contexto de instituciones ambiguas, la conducta egoísta de alguno de los agentes no se verá limitada o constreñida por una institución que claramente defina los cursos posibles de acción del agente, en este caso surge una posibilidad potencial para incurrir en una conducta oportunista. Como vimos en los ejemplos anteriores, es altamente probable que los arreglos institucionales existentes propicien una incompatibilidad de incentivos entre mandantes y mandatarios.

El análisis sobre el papel de los agentes en la educación sugiere los siguientes elementos que deben tomarse en cuenta para el rediseño de la política educativa:

• En lo que se refiere a los intereses de los principales agentes: descubrir sus incentivos para potenciar su participación y apoyo. Por ejemplo, cuando se quiere implantar una reforma o una innovación educativa es muy importante tomar en consideración la necesidad de repartir sus costos y beneficios. Por ejemplo, buscar el apoyo de los grupos que se pueden beneficiar más en el corto plazo con la reforma. En contraste,

compensar a los grupos sociales que puedan perder algo con la reforma. Estas dos acciones ayudarían a disminuir resistencias y potenciar apoyos.

• Voz y opción de salida a los padres. En un país como el nuestro, en el cual el sistema educativo es institucionalmente muy rígido, especialmente para los grupos sociales de bajos ingresos, la educación pública prácticamente no ofrece un menú de alternativas educativas a los estudiantes y sus padres. El sistema de vales para abrir el sistema educativo público es una opción posible. Ciertamente ésta es todavía muy

limitada y sólo se ha aplicado en algunos países con un carácter meramente experimental. Sin embargo es posible pensar otras posibilidades alternativas al esquema de vales (vouchers) que se pueden explorar. Por ejemplo, el sistema de becas financiadas por el gobierno puede ser una alternativa.

• La reforma no podrá desarrollarse sino se crea un sistema de incentivos que favorezcan el cambio. Mecanismos como la compensación a profesores, primas de desempeño, facilidades vinculadas a programas de capacitación incluyendo licenciaturas y postgrados, premiar la elaboración de material didáctico, etc.

• La burocracia que administra la educación debe ser entrenada para cumplir con los nuevos objetivos de la reforma. Por ejemplo, los organismos normativos, de evaluación y fiscalización requieren de una nueva visión del proceso educativo. Otro ejemplo, es la formación de la burocracia en el ámbito de la informática aplicada a la educación.

III Objetivos de la reforma educativa

En México sigue siendo importante seguir ampliando la cobertura educativa y, en general, lograr una mayor ampliación del sistema educativo. Sin embargo, la atención debe dirigirse a un mejoramiento significativo de la calidad de la educación. En esta dirección cabe destacar una línea básica: incrementar la responsabilidad social y la capacidad para responder por sus acciones. La sociedad deberá ser al mismo tiempo que más exigente, más responsable de sus cursos de acción.

Para lograr lo anterior se puede sugerir un conjunto de líneas complementarias que el Estado deberá promover decisivamente. Se sugieren las siguientes medidas:

• Ampliar las oportunidades de participación de la sociedad y, especialmente, de la comunidad en las localidades para la operación de ciertas partes del proceso educativo y en segundo lugar;

• Aumentar la autonomía de gestión de las escuelas;

Los objetivos anteriores pueden alcanzarse a través de las siguientes medidas:

• Creación de consejos de padres de familia en las escuelas. En México la reforma a la Ley General de Educación establece la creación de los consejos de participación social integrados con padres de familia y representantes de sus asociaciones, maestros y representantes de su organización sindical. Se propone que la ley prevea la existencia de un Consejo Escolar en cada escuela pública de educación básica, que como sabemos son alrededor de 13,500, de un Consejo

Municipal en cada municipio, de un Consejo Estatal en cada entidad federativa. En estos consejos podrán participar los directivos de las escuelas, los exalumnos, así como los demás miembros de la comunidad interesados en el desarrollo de la propia escuela.

• Sistemas de comunicación eficientes entre los agentes involucrados a partir de una mayor disponibilidad de información. El Estado tiene la necesidad de invertir recursos para el fortalecimiento de la información, pero también para su difusión. La promoción de la investigación educativa es un aspecto relevante es este campo. La información en la educación es un bien público que genera externalidades positivas amplias, sin embargo no existen suficientes incentivos para generarla y difundirla, por esta razón el gobierno debe favorecerla y financiarla. Es evidente que existe una recompensa social alta de las políticas que permiten mejorar la colección y difusión de información acerca de la educación y las oportunidades educativas existentes. Información acerca del desempeño de los estudiantes, sobre exámenes de conocimientos y sobre los programas de estudio. Se ha demostrado que este tipo de información ayuda a mejorar sustancialmente la calidad y el desempeño de los servicios educativos. (Banco Mundial, 99, p. 50).

• Conferirle suficiente importancia al proceso de aprendizaje social y político de los agentes. La nueva institucionalidad requiere de una etapa en la cual los agentes se familiaricen. El Estado no siempre prevé la inversión necesaria para facilitar el conocimiento y entrenamiento de los distintos agentes. El caso de los Consejos Escolares es un buen ejemplo de los desafíos que entraña poner en operación 130 mil de ellos, así como enseñar a millares de padres y participantes a usarlos. Ello es una labor titánica que difícilmente puede ser un resultado espontáneo de la acción colectiva.

El fortalecimiento de la participación social no excluye otros puntos relevantes. Entre los cuales se proponen los siguientes:

• Promover nuevos programas de estudio, que mejoren los aspectos sustantivos y básicos: fortalecer los lenguajes (lógico y matemática), fortalecer los mecanismos que permitan desarrollar las expresiones oral y escrita del español, fortalecer las habilidades de razonamiento para resolver problemas prácticos, y enseñar a manejar problemas de información: adquisición, procesamiento, almacenamiento y utilización;

• Adaptar los contenidos de los estudios al ámbito local y al entorno socioeconómico de la comunidad;

• Mejorar las capacidades de los profesores. Especialmente en aspectos didácticos y en el uso de recursos educativos modernos;

• Aumentar la importancia de resultados educativos y no solo aumentar recursos presupuestarios, humanos y físicos.

La reforma educativa debería orientarse a la consolidación de las siguientes áreas.

• Fortalecer la evaluación a los estudiantes para ampliar la capacidad de las autoridades en la supervisión de la calidad de la educación y, por supuesto, mejorar la información disponible en esta materia.

• Desarrollar más ampliamente los sistemas de información de la gestión o administración de las unidades educativas, especialmente de las escuelas.

• Consolidar las nuevas prácticas presupuestarias, especialmente introducir la técnica conocida como nueva estructura programática que permitirá medir el desempeño de las áreas substantivas de los diversos programas educativos.

• Continuar con los esfuerzos de descentralización para ampliar los márgenes de autonomía de gestión de las unidades educativas y escuelas, pero sobre todo pensar la descentralización en áreas sustantivas de los programas de estudios y los programas de capacitación.

• Proveer al sistema educativo de una estructura de incentivos financieros y morales para promover la participación de los profesores en la reforma. Esta estructura debe ser clara transparente y predecible para que los profesores "institucionalicen" su participación, si esto último ocurriera es muy probable que habría una tendencia que combatiría la "politización" su participación.

• Mejorar las bases de datos y ampliar su uso. La información se debería orientar a los aspectos de medición y desempeño, incluyendo la calidad de las instituciones y los aspectos de la conducta de educandos y educadores.

IV Bibliografía

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