¿Por qué necesitamos una reforma fiscal de fondo?

Los últimos sucesos y cambios socioeconómicos que nuestro país ha experimentado —tales como la llamada transición democrática, la corriente globalizadora en que estamos inmersos, el tremendo
dinamismo que el mundo está viviendo y los cambios tecnológicos en todos los órdenes— hacen necesario que también nuestro sistemafiscal sea repasado y visto bajo una perspectiva diferente, a la luz de estos movimientos cotidianos.

POR JOAQUÍN DÍAZ PÉREZ

Bajo esta premisa, resulta obvio que bajo las condiciones imperantes hace 30 o 40 años el sistema impositivo resultaba adecuado a aquellas necesidades, pero en la época actual, con necesidades y requerimientos diferentes, ese esquema ya no resulta conveniente ni satisfactorio.

En efecto, veamos a manera de ejemplo lo siguiente: actualmente, por virtud de una mayor apertura democrática, estamos viendo cómo las entidades federativas se empiezan a comportar como auténticos estados autónomos que exigen y reclaman sus derechos, que inclusive plantean las ahora permitidas controversias constitucionales en contra de otros poderes de la unión, que luchan por mayores ingresos para satisfacer sus necesidades colectivas, que exigen también mayores y mejores cambios.

Estamos viendo también a entidades federativas que ya no están gobernadas por un solo partido político, como antaño, sino por varios partidos con metas e ideologías diferentes, encaminadas todas ellas al bien común. Luego entonces, a la luz de lo anterior, ya no resulta saludable ni conveniente un sistema centralista que por años se ha venido manejando, con lo cual cabrían las siguientes interrogantes: ¿resulta funcional y conveniente en los momentos actuales un sistema de coordinación fiscal, previsto para que mayoritariamente recaude la Federación y de ahí haga un reparto a las entidades federativas?; ¿no conviene mejor una redistribución de las fuentes impositivas entre federación y entidades federativas a nivel constitucional?; ¿no es preferible que mejor los estados generen sus propios recursos y no estén siempre a expensas de la federación?; ¿no es mejor contar con estados eficientes para no orillarlos a la ineficiencia por estar acostumbrados a recibir en lugar de generar?

Por lo mismo, podemos deducir que en su momento un sistema centralista tal vez fue bueno y funcionó, precisamente por las circunstancias imperantes, por el sistema político centralista de la época, pero que en los momentos actuales se está tornando entonces ya inadecuado.

Veamos otro ejemplo: antaño operó y funcionó adecuadamente el llamado proteccionismo industrial con el que, por sus propias características, las empresas no entraban de lleno a la competencia comercial; cada una tenía su propio nicho protegido por la política económica imperante, donde aparte las empresas eran partícipes de estímulos o subsidios fiscales para efectos de fomentar la industrialización del país; y donde los aranceles y medidas aduaneras imperaban para proteger a la industria y actividad económica nacional. Por lo mismo, la política fiscal también era acorde a esas circunstancias, fincada a base de regímenes preferenciales, de privilegios o de exenciones y en general de medidas tributarias proteccionistas hacia las empresas nacionales.

Sin embargo, en el momento en que México empieza a incrustarse en la corriente globalizadora para la comercialización de mercancías y demás operaciones entre naciones, empezando a celebrar los tratados internacionales que las circunstancias así exigían, obvio es que la política fiscal también debe dar un giro radical con respecto a aquella que se venía aplicando, bajo necesidades totalmente diferentes.

Debe ser ahora un esquema tributario que esté atento a la ineludible internacionalización de la economía, con el derrumbe de las barreras arancelarias en el tráfico de mercancías; a la fuerte competencia empresarial que se está dando a nivel nacional e internacional; al impacto y consecuencias de las nuevas operaciones y prácticas empresariales nacionales e internacionales; a los vaivenes económicos mundiales, etcétera.

Otro ejemplo más: hace años las operaciones y negocios comerciales no se daban con la velocidad con la que se manejan en la actualidad y tal vez ello justificaba cierta lentitud en la resolución final de diversos trámites o procedimientos ante las autoridades administrativas. Pero ante esa velocidad de los negocios y prácticas comerciales de la época actual, obvio es que tales procedimientos deben ser definitivamente ágiles, rápidos, nada tortuosos y así deben vislumbrarse en la correspondiente legislación; sin embargo, apreciamos que desafortunadamente esto no se esta dando así.

Los anteriores son sólo algunos ejemplos que tan solo nos dan una idea de los movimientos sociales y económicos que desde hace algunos años se están dando, dentro y fuera del país, que nos llevan a reflexionar sobre las bondades, eficiencia y capacidad de nuestro sistema tributario actual a la luz de dichos movimientos. Visto esto así, bien podemos deducir que el sistema impositivo mexicano se aprecia en los momentos actuales como un sistema desgastado, obsoleto, ineficiente e inadecuado ante las necesidades urgentes actuales y máxime si lo comparamos con las medidas y políticas que han seguido otras naciones que se han adelantado en esta carrera contra el tiempo. Vemos asimismo que en años recientes nuestras autoridades se han preocupado por mejorar de alguna manera nuestro sistema fiscal, pero lo único que se ha logrado es una serie de parches, remiendos, medidas transitorias, sin que con ello se llegue o se quiera llegar al fondo de los problemas que nos aquejan; esto es, la baja recaudación que tenemos, la excesiva y tortuosa tramitología, la fuerte evasión fiscal, la permanente inseguridad jurídica, la gran complicación legislativa y administrativa, el poco estímulo a la inversión productiva, todo lo cual se traduce finalmente en escaso crecimiento económico, poca inversión, desempleo, incremento de la economía informal y en términos generales en descontento social.

Ante lo anterior, se ha planteado también la denominada Convención Nacional Hacendaria, programada para el año próximo y de la cual se espera genere resultados satisfactorios. Sin embargo, lo verdaderamente importante es que en ella se consideren y cuestionen puntos tan relevantes como los que se dejan señalados y se actúe en consecuencia, sin intereses políticos o de grupos partidistas, sino que ahora sí predominen las necesidades e intereses legítimos de la nación. Si realmente queremos una verdadera transformación estructural de nuestro sistema impositivo y a fondo, deberán entonces tomarse muy en cuenta esos cuestionamientos. Por lo mismo, cabe considerar y reflexionar, entre otros muchos aspectos, sobre lo siguiente:

1. Plantear un esquema verdaderamente sencillo, simple y ágil para el cumplimiento de las obligaciones tributarias a cargo de los contribuyentes, sean éstas obligaciones directas (de causación y entero) o formales, todo lo cual implica establecer entonces las menores cargas administrativas posibles hacia los propios contribuyentes, una mínima y ágil tramitología (sólo la indispensable), un fácil acceso al sistema de pagos de contribuciones o de devolución de las mismas.

En esta parte, ya resulta necesario que dentro de la relación jurídico tributaria, el fisco o sujeto activo empiece a ver al contribuyente como un cliente al que hay que atender, facilitándole los caminos para el pago final de sus contribuciones y el cumplimiento de sus demás obligaciones fiscales. En los tiempos modernos no se justifica ya la desconfianza mutua y permanente que se da entre las partes de la relación jurídica tributaria, entre fisco y contribuyente; por lo mismo no debe verse al contribuyente como un evasor en potencia, porque si a veces incurre en fallas, éstas muchas veces son producto de la constante obstaculización por parte de la autoridad administrativa, de la excesiva tramitología o de la enorme complejidad de las disposiciones fiscales.

La mayoría de los contribuyentes tienen todo el interés y deseos de cumplir, fiel y oportunamente, con sus obligaciones fiscales, pero lo único que requieren es que se les allane el camino para hacerlo. De igual manera la simplificación debe abarcar el marco legislativo, debiendo estar redactado, en lo posible, en términos llanos y comprensibles para el grueso de la población, alejado de tecnicismos y fórmulas y procedimientos demasiado complicados, debiéndose repasar también en todos los tributos federales, aquellos casos con un número excesivo de tasas o tarifas o que otorguen regímenes de privilegio o exención, mismos que sólo generan enorme complejidad en la aplicación de las leyes e inducen además a la evasión o elusión fiscal. En este punto también procede evaluar sobre la necesidad o conveniencia de eliminar o compactar ciertos gravámenes, como es el caso del Impuesto al Activo, pues al parecer éste ya cumplió su papel como instrumento de control en las empresas.

2. Evaluar en toda su dimensión, y con la honestidad que el caso amerita, si en los momentos actuales conviene o no mantener el esquema de coordinación fiscal entre la federación y las entidades federativas, o conviene mejor entrar ya a una redistribución a nivel constitucional de las fuentes de imposición que correspondan por un lado a la federación y por el otro a las entidades federativas y al Distrito Federal, incluyendo el ámbito municipal.

En cuanto a la fijación de las fuentes de imposición que correspondan a los estados, debe procurarse que sean fuentes de riqueza que no provoquen una doble o múltiple concurrencia de entidades federativas para gravar una misma fuente impositiva, ya que ello sólo hace complicado cualquier sistema tributario y ocasiona graves problemas al contribuyente, dejándolo a veces en verdadero estado de indefensión. Aparte de otorgar a las entidades federativas facultades exclusivas para gravar la propiedad de bienes inmuebles y actos conexos, como actualmente existe (impuesto a la propiedad raíz), bien podría pensarse en reservar a ellas los gravámenes a la propiedad de bienes muebles y actos conexos (como el impuesto sobre tenencia y uso de vehículos), así como el impuesto sobre rifas y sorteos, gravámenes sobre los ingresos que provengan de bienes inmuebles (enajenación, arrendamiento, usufructo, etcétera.), por citar algunos.

En esta parte debe preverse un cuadro normativo que permita el impulso y reforzamiento del impuesto predial en todas y cada una de las entidades federativas, de tal manera que con los instrumentos idóneos, como lo es un eficiente y confiable catastro, les permita la recaudación óptima en cada una de ellas, ya que por deficiencias en su manejo y control, actualmente no se está recaudando lo que realmente debiera producir el impuesto, siendo que por sus características es una excelente y productiva fuente de ingresos para los estados.

3. Conviene dimensionar el papel que dentro de nuestro sistema tributario están desempeñando y a futuro puedan desempeñar los impuestos directos, por un lado, y los impuestos indirectos o al consumo, por el otro, en función de sus características, capacidad de recaudación, ventajas y desventajas de operación, fiscalización y control u otros factores, atendiendo a las circunstancias socioeconómicas actuales del país y la corriente mundial sobre el particular, en donde muchos países por alguna razón se están inclinando por dar prioridad a los tributos indirectos; todo ello con el fin de definir si conviene o no dar preponderancia también en México a los impuestos al consumo con respecto a los impuestos directos, considerando que los primeros aparecen como los mas justos, ya que al gravar el consumo, lo pagan todos los habitantes con independencia de su condición económica o social.

En esta parte conviene también depurar todo el esquema de exenciones o regímenes de privilegio actualmente existentes, a fin de que mediante una sana depuración sean eliminados la mayoría de ellos, dejando tan solo los que se consideren estrictamente necesarios, habida cuenta que nuestra ley fundamental obliga a todos los mexicanos a contribuir al gasto público (artículo 31, fracción IV) y por otro lado ella misma prevé restricciones en cuanto al manejo de las exenciones de impuestos.

4. Revisar y evaluar a conciencia todo lo relativo a la administración gubernamental de las contribuciones; esto es, analizar si se está dando una eficiente administración que conlleve una buena recaudación y al menor costo posible, suficiente y óptima fiscalización, un eficaz y confiable padrón de contribuyentes, así como un servicio de excelencia al contribuyente. Por lo mismo, habría que repasar si la administración, a través de un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el denominado Servicio de Administración Tributaria (SAT), ha venido funcionando con la eficiencia y eficacia requerida, pues de lo contrario será entonces necesario rediseñar dicha administración, ya sea reestructurando o reforzando ese organismo en todos los órdenes, o bien pensar en la posibilidad de un órgano o entidad administrativa totalmente diferente en función de las necesidades imperantes y que se tornan cada día más urgentes.

Por la misma razón debe evaluarse si verdaderamente contamos con un buen padrón fiscal, ágil, flexible, confiable y oportuno; en su defecto pensar en la pronta instrumentación de uno idóneo. Esto es porque actualmente dicho padrón emite requerimientos que son improcedentes, reporta contribuyentes indebidamente dados de baja, contribuyentes con datos equivocados o incorrectos y en general contiene información que no es confiable; por la misma razón proliferan otros padrones al lado del Registro Federal de Contribuyentes, como los manejados en materia aduanera, cuando debiera operar uno solo para todos los fines fiscales. Debe ser uno solo el padrón utilizable para todos los fines fiscales y no entrar en complicaciones, retrasos y obstaculizaciones al operar diversos padrones. El padrón fiscal debe ser absolutamente confiable, so pena de pensar que en el mismo ni están todos los contribuyentes que son ni son todos los que están.

También en este aspecto deberá medirse si es el momento propicio para establecer el organismo ombudsman del contribuyente, que de alguna manera ayude o proteja a los propios contribuyentes ante el frecuente abuso y prepotencia de las autoridades fiscales. De la misma manera deberá implementarse un plan de eficaz y moderna fiscalización, mejor diseñada, con preponderancia hacia el contribuyente evasor u omiso y no el hostigamiento constante hacia el contribuyente cautivo o al contribuyente ya registrado, pudiendo pensarse por ejemplo en el dictamen fiscal voluntario y no obligatorio, en un registro oficial de expertos fiscales como acontece ya en otros países, en la auditoria permanente en los grandes consorcios o empresas, en otorgar una mayor confianza a los contribuyentes ya registrados, con penas muy severas en caso de que defrauden esa confianza, en el cruce permanente y oportuno de información con otros países o con órganos gubernamentales nacionales.