Criterios que debe satisfacer el sistema fiscal mexicano

Por Juán Alberto Equihua Zamora

El año pasado expusimos en este espacio algunos apuntes sobre lo que debería ser el sistema fiscal en este país (ver El sistema tributario que requiere México, publicado en ENTORNO de abril, 2002). Esto ocurrió después de que México conoció la miscelánea fiscal que la Cámara de Diputados expidió en las últimas horas de 2001, en lugar de la reforma fiscal que se demandaba y sigue demandando.

De entonces a la fecha son muy pocos los avances que se han podido constatar en la materia. Sin embargo, aquellos criterios parecen tan válidos hoy como entonces. Además, este tiempo ha servido para continuar nuestras reflexiones sobre la materia. De manera que con la misma esencia de aquel momento hemos actualizado y complementado esos mismos criterios.

Los criterios ahora ya forman parte de la propuesta fiscal de la Coparmex, después de que la Comisión de Asuntos Tributarios mejoró y complementó los conceptos. De manera que ahora resulta oportuno volver a poner sobre la mesa de discusión esta versión corregida y aumentada, de cara a las propuestas fiscales que se están discutiendo este mes y, por supuesto, a la reforma hacendaria que se discutirá a principios de 2004.

Los conceptos que a continuación se exponen están destinados para servir de referencia en el esfuerzo de mejorar el sistema fiscal mexicano. Con base en ellos es posible calificar cuándo una propuesta de reforma avanza o retrocede.

El propósito de recaudar impuestos consiste en sufragar los gastos que una sociedad requiere para el bienestar de la comunidad. Ejemplos típicos son la defensa, la seguridad pública y social, la impartición de justicia, etcétera. La generación de recursos fiscales es indispensable para proveer servicios públicos, los que con frecuencia son más requeridos por las capas más desprotegidas de la sociedad. El sistema fiscal debe por lo tanto encontrar un punto en donde las contribuciones de los ciudadanos —aún de los económicamente más débiles— permita la oferta de tales servicios públicos y sociales. De aquí provienen los criterios que debe cumplir la reforma fiscal:

1. Generador de una recaudación suficiente
El sistema tributario tiene que recaudar los recursos suficientes para financiar las necesidades de un presupuesto de egresos aprobado democráticamente. Este no es el espacio para abundar en el significado de este último punto. Baste decir que los impuestos deben financiar sólo aquello que la sociedad ha sancionado a través de sus procesos e instituciones de decisión, gasto que de suyo debe ser lo más reducido posible y ejercido con la máxima eficiencia.

Los impuestos necesariamente alteran las señales de mercado. Su efecto, sin embargo, puede ser deseable para corregir imperfecciones en su funcionamiento.

2. Promotor de la actividad económica
El segundo criterio que se propone establece que los impuestos en lo posible deben causar efectos positivos en los mercados. El más importante es que inhiban las actividades ilícitas o informales. Los impuestos también deben ser tales que estimulen el ahorro, la inversión, las actividades productivas y por supuesto la generación de empleo. Las disposiciones para pagar impuestos deben estar diseñadas de tal forma que premien a los contribuyentes que —dentro de la legalidad— impulsan el desarrollo de las capacidades humanas, ahorran, crean empresas, invierten, generan empleo, innovan en productos y procesos, exportan y aplican conocimientos técnicos y científicos para mejorar su participación en los mercados.

Si los contribuyentes están obligados a pagar impuestos, el cumplimiento de dicha obligación debe colocarlos a salvo de dudas y cuestionamientos de la autoridad. Se trata de que al final de cuentas el que paga impuestos tenga menos probabilidades de ser buscado por la autoridad que aquel que prefiere la informalidad o francamente la ilegalidad.

3. Seguridad jurídica
El contribuyente debe pagar impuestos con plena certidumbre de que sus cálculos están hechos conforme a lo dispuesto en la Ley y que los procedimientos y trámites se ajustan a los preceptos de la misma. Además, el contribuyente debe estar plenamente protegido contra actos de abuso o discrecionalidad de la autoridad responsable del cobro de impuestos. Esta certidumbre sólo es posible cuando el pago de impuestos está regido por disposiciones claramente enunciadas, sin contradicciones. También requiere que los códigos, leyes y reglamentos tributarios sean sencillos y permanentes.

La seguridad jurídica se consigue en parte mediante reglas y trámites sencillos y claros. La sencillez y la claridad del sistema son criterios del buen sistema fiscal. Cuando estos se cumple, los contribuyentes tienen menos posibilidades de cometer errores y pueden estar ciertos de encontrarse dentro de la legalidad. Por su parte, la autoridad deja de ser discrecional y también puede observar con menos margen de error cuando un contribuyente se ha apartado de las disposiciones vigentes en la materia.

4. Sencillo
El pago de impuestos debe estar regido por pocas reglas, procedimientos y trámites.

Cuando las reglas cambian frecuentemente, tanto autoridades como causantes no pueden conocer suficientemente las disposiciones vigentes ni su forma correcta de aplicación. Por eso la perdurabilidad del sistema fiscal es también un criterio necesario. Cuando este punto existe, todos pueden proceder con fundamentos, lo que, por cierto, también contribuye a la seguridad jurídica. Países como Estados Unidos o Alemania difícilmente pueden presumir de tener un sistema fiscal sencillo. Pero en cambio sus sistemas sí son perdurables, en la medida en que las reglas no cambian con poca frecuencia. Es la perdurabilidad la que, a pesar de la falta de sencillez, todavía permite una seguridad jurídica razonable para esos contribuyentes.

5. Perdurable
Las reglas tributarias en lo posible deben permanecer inalterables en el tiempo. Los cambios constantes impiden de suyo que los contribuyentes puedan conocer sus obligaciones y los procedimientos para cumplirlas. Un sistema tributario estable en el tiempo es un primer requisito para facilitar los actos de tributación y mejorar la seguridad jurídica de los causantes.
En una comunidad la contribución de los miembros al gasto público debe responder a algún criterio de equidad. Dicho criterio debe ser aceptable para la sociedad en su conjunto.

6. Equitativa y proporcional
La carga tributaria debe ser distribuida entre los causantes en proporción a la parte de su ingreso que destinan a la satisfacción inmediata de necesidades por encima de las básicas. Este criterio supone, por una parte, extraer del cálculo de impuestos los recursos que cada familia necesita para su mantenimiento esencial. Por la otra implica favorecer a los individuos que se inclinan por ahorrar e invertir respecto de los que prefieren el consumo actual. La equidad y proporcionalidad impositiva en México, por lo tanto, debe quedar en relación directa con la inclinación de los contribuyentes para adelantar la satisfacción de necesidades por arriba de las básicas.

7. General
Al mismo tiempo que el sistema fiscal debe ser equitativo y proporcional, también debe ser general. Esto responde a un principio de orden, pues si bien es cierto que la capacidad tributaria de los individuos difiere, también es cierto que lo deseable es que todos hagan alguna aportación, por mínima que sea.

La carga impositiva idealmente debe ser soportada por toda la población en posibilidades de trabajar. En la práctica es indispensable reconocer la debilidad económica de sectores de la sociedad. Sin embargo, los mecanismos para liberarlos de dicha carga deben ser tales, que lejos de motivarlos a permanecer real o ficticiamente en ese estado, los estimule a superar tal debilidad y sumarse así a los que contribuyen al erario público. Un sistema tributario de aplicación general promueve que los ciudadanos desarrollen sus actividades económicas en la formalidad.

8. Competitivo
En el mundo globalizado moderno, los impuestos pueden ser un factor determinante en la competitividad de los productos, de las empresas y del país. Por eso, el sistema fiscal debe asegurar que la función de recaudación no ponga en entredicho la competitividad.
La carga fiscal que determine el sistema tributario debe mantenerse por debajo de los límites que pueden soportar los contribuyentes sin quedar en desventaja respecto de la situación en el extranjero. En otras palabras, las tasas impositivas deben ser tan bajas como lo permitan las circunstancias. Este criterio es válido tanto en la esfera de la producción como del consumo.

9. Descentralizado
Con el fin de asegurar un balance cada vez mejor de las finanzas de las diferentes regiones, las funciones de captación y gasto deben descentralizarse cada vez más. El sistema fiscal mexicano debe redistribuir las responsabilidades de recaudación y gasto hacia los diferentes niveles de gobierno. Esto supone diferenciar progresivamente las funciones del Gobierno Federal respecto de los estatales y municipales. Este principio es necesario para fortalecer las capacidades locales para promover su propio desarrollo y desde luego para promover sinergias en consonancia con las voluntades en los diferentes niveles de administración.